美国曾支持南苏丹独立,并每年提供大量援助。目前南苏丹内战不休,局势恶化,威胁美在非声望与利益。美国防部旗下非洲战略研究中心主任凯特·克诺夫在今年11月发表题为《结束南苏丹内战》的报告,鼓吹“国际共管”方案,建议美国政府以联合国和非盟名义推翻南苏丹现政府和执政党,对其进行战后重建和“民主”改造。
一、南苏丹正成为“失败国家”
南苏丹国内矛盾难以调和,内战双方多次撕毁和平协议,战争持续近三年,酿成严重人道主义危机,已成地区最大不稳定源。
和平协议名存实亡。南苏丹在2013年底陷入内战,政府方总统基尔和反对派前副总统马夏尔长期争斗。在国际斡旋下,双方在2015年8月签订和平协议,建立过渡政府。2016年7月,双方军队在首都再次大打出手,马夏尔逃往国外。基尔重新任命塔班·邓代替马夏尔担任副总统,但后者被普遍认为是基尔的“傀儡”,不得反对派军队认同,两派战争已在南苏丹各地重启。
冲突根源难解。南苏丹内部从未形成国家认同,丁卡人、努尔人、希卢克人等主要部族对部族利益认知更为强烈。以基尔为首的丁卡人和以马夏尔为首的努尔人长期对立,在石油收益分成和政府权力分配等问题上矛盾重重。南苏丹政治机制的不健全,缺乏和平解决争端机制,使各派无法通过和平方式伸张诉求。
经济崩溃,人道主义危机严重。南苏丹石油储量11亿桶,其财政收入的98%依赖原油出口,但因战争造成减产以及油价下跌的影响,其经济被推至崩溃边缘。南苏丹镑大幅贬值,通胀率达700%,政府面临11亿美元的财政亏空。国内粮价飞涨,480万人(占总人口40%)面临粮食危机,160万人流离失所,美政府评定南处于最高等级的第三级人道主义危机状态,并有发生种族屠杀的风险。
二、对南苏丹进行彻底“重启”
国际社会对基尔和马夏尔几次“撮合”失败,已证明两人无法和解,因此必须驱除两人的政治影响。美国应主导国际各方对南政体进行彻底重构,效仿科索沃、东帝汶模式,在南苏丹建立“国际托管”政府。
逼迫基尔和马夏尔离开南苏丹。基、马二人的退出是建立“国际托管政府”的前提。目前,非盟和联合国人权事务高级专员正在调查基尔和马夏尔的战争罪和反人类罪行,美国应支持非盟出头建立南苏丹问题特别法庭,对两人提起指控。之后,美应在安理会游说,争取通过针对两人的财产冻结、旅行限制等制裁措施和对南武器禁运,并联合英、法等国开展先期制裁,以去其爪牙。同时,在南苏丹国内拉拢支持“国际托管”方案的军官与政治精英,在内部对两人施压。最后,美国即可做顺水人情,以赦免权和提供安全驻地为条件,换取两人下台并永久离境。
建立“国际托管政府”。美国应在幕后暗助东非政府间发展组织和非盟向安理会提请建立“南苏丹国际托管政府”。“国际托管政府”应获得联合国10到15年授权,得到任免部长、州长权力,必要时可以启用非南苏丹公民来担任政府要职。在财政方面,托管政府在保留决定预算、政府开支和采购权的基础上,应将石油收入交给国际金融机构代为监管,确保石油收入运用的“透明、可靠”。建立顾问委员会,将基尔、马夏尔以外的南苏丹政治力量纳入其中,为托管政府提供建议。
建立和平干预部队。军队应是托管方案的关键组成,为托管政府的安全运行提供安全保障。现有的联合国驻南苏丹特派团人数达15000人,每年靡费11亿美元,不可长期持续。美国应该主导建立“多国和平干预部队”,将现有部队精简至四、五个营兵力,包括4250人军队和3500名警察,每个营应包含3个快速反应的连队,重点部署在首都朱巴和冲突多发的团结州、上尼罗州等。部队应以快速空中部署能力和高效的指挥机制来弥补人数的不足。美国应考虑在该部队中派入一个营,确保其军事影响。
三、为“国际托管”方案争取国际支持
美国若得到乌干达、埃塞俄比亚、苏丹等地区国家的支持,将大大减少“国际托管”方案面临的阻力,从而避免对美国“变相殖民非洲”的指责。在安理会,美国可联合英法,拉拢中国,争取托管方案的通过。
以利益换取地区国家支持。地区国家在南苏丹问题上各怀心思,美国应加以利用,争取支持。对乌干达:分处南苏丹南北的乌干达与苏丹相互敌视,美国可向乌承诺在南为两国建立中立缓冲,解决乌干达的安全担忧。对埃塞俄比亚:埃塞颇具“地区大国”雄心,长期以来为南苏丹问题斡旋投入甚多。在“国际托管”方式下最终解决南问题有助提高埃塞的国际声望,并减轻其面临的南难民涌入压力,减少埃塞南部边境地区的民族冲突。美国还可吸纳埃塞军队进入和平干预部队,满足其自身大国认知。对苏丹:产自南苏丹的原油需经管道输送至苏丹港口出口。美国可承诺修改现有的南北苏丹分成协议,在石油收益分配、过境管道费上给苏丹更多让利,并承诺彻底断绝对南苏丹境内反苏丹政府力量(“苏丹人民解放运动-北方局”、达尔富尔正义与平等运动)的帮助。
以道义优势争取安理会大国。对英、法:南苏丹长期动乱给欧盟带来极大援助负担,欧洲迫切希望解决难民问题,减少维和部队经费的分担,因此英、法将支持“国际托管”方案。对中国、俄罗斯:对中国来说,稳定的石油供给大于一切,南持续动乱和石油减产给中国造成严重损失,已经动摇了中国对南现政府的支持,美可拉拢中国并软化俄罗斯可能的反对立场。此外,美应确保“国际托管”提案由南苏丹人、非盟和伊加特共同提出,出于“支持非洲人解决非洲问题”的立场掣肘,中国和俄罗斯不便反对非洲“自己提出的”方案。
编译后记:美国决策层和战略界一直存在几个类似的概念,诸如“流氓国家”(roguestates),“正在失败的国家”(failing states)和“失败国家”(failed states)等,这些概念均被用来形容不得美国“欢心”的国家。美国已经应用了科索沃、东帝汶、阿富汗、伊拉克等多种模式,以人道主义干预为借口,以人权高于主权为理论包装,将一国国内问题国际化,并以重建为名建立亲西方政府。这篇智库报告,是美国相关政策的集中体现。
编译:殷悦,中国现代国际关系研究院非洲所助理研究员
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