雷海燕
摘要：美国一向把他们的宪政当作民主政治的典范，向全世界推销，特别是后市场经济国家。然而，目前全球大多数成熟的民主国家并没有采纳美国的模式，这既说 明每个民族国家实现民主政治的途径各不相同，也意味着美国民主政治仍有许多不尽如人意的地方。本文试图从美国政治选举制度中的非民主因素入手来分析、阐明 美国的宪政实践并不像他们宣称的那么“平等”、“正义”，其中还存在许多有违民主原则的做法和惯例，需要加以改进和完善。
1997年9月，美国国家宪法中心（National Constitution Center）对1000个美国成年人做了一次电话调查，题目是：你是否同意“美国宪法被许多国家奉为典范”这一说法。结果是：34％的公民表示非常同 意，33％的公民表示比较同意，只有18％的公民表示比较反对或强烈反对。然而，实际的情况却是：在那些与美国的政治制度最具有可比性、民主体制长期存 在、未发生中断的国家里，没有一个是采纳美国式宪政体制的。这些国家通常被称为老牌民主国家、成熟民主国家、稳定民主国家或发达民主国家 （Advanced democratic countries）。尽管其中多数国家的民主实践要远远晚于美国，但他们都毫无例外地拒绝了美国模式。目前，这些国家都已在稳定民主的道路上获得了成 功。这种情形，一方面说明，迄今为止，还没有哪一种宪政体制是唯一最佳的，包括美国的宪政也并不如自己以为的那么完善，足以成为典范；另一方面也说明，实 现民主的途径是多渠道的，各种民主宪政体制都需要剪裁、修正，以适应一个民族国家特有的文化、传统、需要以及现实的可能性。美国的宪政在世界上也是独此一 家。尽管某些第三世界国家摹仿美国的宪法政治，可更多留下的是一些不成功的例子，如南美和东南亚一些国家，有的经济长期处于低迷的状况，有的则政局经常呈 现不稳的态势。
其实，1787年美国费城的制宪会议（Constitutional convention）虽然被贴满了各种各样冠冕堂皇的标签，诸如人类理想的治理方式、治理国家的理论和哲学、治理国家的合法权利、人民的权利、权力的源 泉，治理国家的最佳结构和形式等等，但实际上，美国宪法的形成更是各个利益集团权衡利害、互相交易的结果，其中不乏玩权术、耍手腕、施展阴谋诡计等政客惯 用的伎俩，“以后一个世纪中许多政治交易也就是在这些‘烟雾弥漫之室’（即参加制宪会议者争吵、辩论之所）中成交的”。这方面，正如精于美国现实政治的学 者认为的：“在美国，一切政策的制定都是一个过程，是各种权力中心之间的一场斗争，也是相互妥协和让步的结果，从宪法的制定起都是这样。合众国宪法就是在 不同利益的冲突和协调中产生的。”
由于美国制宪会议产生的宪法并不是一个如亚历山大•汉密尔顿所说的是“通过深思熟虑和自由选择”的产物，而是相互讨价还价、彼此妥协退让的结果，其中存在 许多不合乎民主原则之处也是顺理成章。比如奴隶制的保留，占人口一半的妇女、非洲裔美国人（African Americans）和美洲原住民（Native Americans）选举权被剥夺，不平等的选举制度，司法否决权等问题。当然，在随后民众民主运动的冲击下，美国政府也通过宪法修正案 （Amendments）的形式不断弥补原始宪法中存在的某些时代局限和缺陷。迄今为止，已产生了二十七个宪法修正案。然而，在美国宪法的条件下，民众要 通过修正案的途径进一步取得民主权利并不是一件轻而易举的事，有时要经历长期艰苦卓绝的努力和斗争，甚至诉诸武力，例如关于废除奴隶制之争就曾导致过一场 内战。制宪会议的制宪者为维护宪法的稳定性，给提出修正案和批准修正案设置了重重障碍和条件。根据宪法，提出宪法修正案有两种方法：第一种方法是必须得到 国会三分之二多数的同意才能提出，这是过去常用的方法；第二种方法是四分之三的州立法机关提出修改宪法的要求，国会根据这一要求召开宪法会议。至于批准宪 法修正案也有两种方法：第一种方法是由四分之三的州立法机关批准；第二种方法是各州为此召开特别会议，须得到四分之三的州特别会议批准。所以，在美国，要 通过一条宪法修正案是十分困难的，而且召开宪法会议的方法在美国几乎未曾使用过（只在通过第二十一条修正案时使用过一次，是关于取消禁酒的第十八条修正 案），这是因为1787年费城的制宪会议本身就是一次宪法会议，原本只想对已存在的《邦联条款》作一下修改，结果不仅诞生了一部新的美国宪法，而且美国国 体也从邦联改为联邦，联邦政府的权力因此大大得到加强。对此，美国民众记忆犹新。由于许多美国人担心宪法中那些已被认为神圣不可侵犯的内容，如人权法案、 制衡原则以及其它条款会因为另一次宪法会议遭到彻底变更，所以，在以后的宪政历程中，他们对第二种方法基本上是弃之不用的。于是，提出修正案的权力实际就 落到了国会手中，特别是一贯对社会变革执保守主义态度的参议院；后者几乎成了宪法修正案一道难以逾越的屏障。
由于上述原因，比较其他成熟民主国家来，美国的民主改革进程要缓慢得多，其宪法及宪政实践至今仍保有大量非民主的因素。本文试图通过对美国选举制度中这些非民主因素的分析，来管窥美国政治生活的实际状况。
罗杰•希尔斯曼是肯尼迪总统任内的助理国务卿，同时也是哥伦比亚大学政治学教授，他不仅精于政治学理论，更谙熟美国的实际政治，他说“大多数美国人会认 为，政府的政策是通过有条不紊、尊严而又合理的程序制定出来的。但是实际上我们发现其中存在着冲突和混乱。其实，政府决策不是一种严肃的过程，而是一条曲 折的道路；不是井然有序，而是杂乱无章。”
名闻遐迩的《独立宣言》中有下面一段人们耳熟能详的话：
我们认为这些真理是自明的：人人生而平等，他们从他们的造物主那里被赋予了某些不可转让的权利，其中包括生命、自由和追求幸福的权利。－－为了保障这些权 利，才在人们之间成立了政府。政府的正当权力来自于被统治者的同意。－－无论何时当某一形式的政府变得是危害这一目的的，人民就有权改变或者废除它，并建 立新的政府。新的政府应当建立在这样的原则的基础上，并以这样的方式来组织它的权力机关，使得在人民看来那是最能够促进他们的安全和幸福的。
这段文字明白无误地昭告美国民众，联邦政府的建立完全是为人民谋求“天赋”平等的权利，而实现平等目标的途径是民众的“同意”。尽管这里所谓的“天赋权 利”本身因其过于理想而受到人们的怀疑，甚至就连“政府的正当权力来自被统治者的同意”这样一种政治理想也因费城制宪者们一些小小的设计而变得不那么正 当、不那么民主了。众所周知，所谓“被统治的同意”即指民主选举，这是所有民主国家都采取的民众治理的方式，它是民主政治的核心，但采取怎样的选举方式才 能最好地体现民众的意愿事实上却是相当错综复杂的。本文希望从这种纷扰的状况中分析出美国选举制度中的一些非民主做法，由此来判断美国联邦政府有没有违背 当初制宪者们宣称的政治理想原则。
就全国而言，美国有两个权力是民选的，那就是立法权和行政权，具体说就是国会议员的选举和总统的选举。
1．参议院选举中的不平等代表权（unequal representation）。美国国会采取的是两院制 （Bicameralism）：－个是众议院（House of representatives），另一个是参议院（Senate）。由于参议院采取了按每州选举两名代表这一明显违反民主原则的制度，长期以来一直受到 人们的诟病。其实，美国参议院这种特殊的代表制度的形成既有其历史的成因，也是费城制宪会议不同利益代表互相争执、妥协的结果。早在美国联邦政府成立之 前，根据《邦联条款》有关规定，所有的州在国会里都处于完全平等的地位。所以，在制宪会议上，如果立法机关不保留小州原来的地位，小州将不同意成立一个新 的联邦政府。而制宪运动的发起者都是来自大州的代表，为了体现多数原则，他们希望立法机关的代表按人口比例来分配。这场争论背后真正的原因与双方代表的经 济利益有密切的关联。当时，美国人口较多的北部地区是商业利益占优势，而人口稀少的南部地区则以农业为主。此外，以汉密尔顿和埃尔布里奇为首的保守派，因 为害怕“多数裁定”可能导致的“民主的暴政”，试图参照英国贵族院的模式促使参议院代表富裕阶级。但后来由于许多人更担心美国产生新的贵族阶级，造成阶级 的不平等，不愿接受保守派关于按财产和教育程度来选举参议院议员的做法。最后经过讨价还价，采取了一个折中的方案：众议院席位按人口多寡分配给各州，一切 人包括外侨都计算在内，但不包括不征税的印第安人，任期只有两年，采取选民直接投票选举；参议院则为每州各两名参议员，任期为六年，由各州州议会选出。
然而，就民主制度本质而言，参议院明显拥有一种不平等的代表权。因为美国联邦政府立宪的目的是为了人民的利益并不是为了州的利益。人口稀少的小州由于有着 同等数量参议员的配额，它必定只能代表少数人的权利。举个例子，2000年，内华达州人口只有200万，它在参议院的权力却和拥有3400万人口的加利福 尼亚州一样，也就是说，在2000年参议员的选举中，一名内华达州居民的选票实际上相当于一名加利福尼亚州居民的17倍。极端的例子则是：人口最少的怀俄 明州与人口最多的加利福尼亚州之间的比值差不多达到了70：1。在成熟的民主国家里，这一比例最小是奥地利为1.5：1．最大的是瑞士为40：1，而美国 小州的代表权显然远远超过了这些比例，成了世界之最。
由此可以看出，这种为了保护小州不被大州选票压倒的制度，实际上就是在国家层面上为多数人统治设置了一个障碍，“是对所有公民政治平等的民主理想的深深践踏”。
不仅如此，比较两院的任期，国会似乎更加倚重参议院的权力，因为众议院议员的任期只有两年，在如此短的时间内，议员们如果不积累相当的实际经验、掌握复杂 的议事程序诀窍，是很难有所作为的；甚至一些想继续连任的议员们几乎一上任便开始忙于下一届的竞选活动，根本无暇它顾。正如英国著名政治学者詹姆斯•布赖 斯所说：“参议院地位的优胜并不因为其议员的选择方法，却是因为议员任期较长，是六年不是两年，又因为这是一个继续不断的组织，只有陆续更换议员，其本身 是永远不整个解散的，更因为其职权较大，参议院议席是很有向往的价值的，因此，能够罗致在政治上活动的那般最有才能的人物。”由于参议院在立法机构中的主 导地位，其不平等代表权对民主政治的影响便不可小觑了。有学者认为：“参议院是美国制度中的一种创作，以后又影响到其他各国的制度。这是发源于美国联邦性 质的政府组织，当初设立的用意是要打消各邦的恐惧，保障各邦将来不至于为联邦政府所压迫或并吞，同时又有限制民选众议院与总统的用意，依照原来的计划，这 是一个保守的机关，其中的议员都头脑清楚，既镇静，又谨慎，经验丰富的年高政治家。他们不是由人民选举的，是由各邦议会选举的，邦议会议员既是人民选定的 优秀分子，自然更有资格去选择各邦中最好的公民充当参议员。”那么，参议院的这种不平等的代表权真是一个民主政体所必需的吗？
目前，大多数成熟的民主国家并没有采取美国这种非民主的参议院代表制，他们或者采取一院制，或者削弱第二院的功能和权力。英国历史上形成的贵族院权力，随 着近代民主力量的日益增强而遭到民众的唾弃。1911年，以自由派为主的下议院通过法案取消了贵族院否决下议院通过的“征税法案”的权力，到了1999 年，议会又通过议案取消了上议院几乎所有92个世袭职位，这些世袭职位是由世袭贵族推选出来的。现在，英国贵族院的权力不断被削弱，它的撤废如同英国的君 主制一样只是个时间问题了。就在各成熟民主国家纷纷进行民主改革的今天，美国参议院却仍然掌握着许多重要的权力，如对众议院议案的否决权、无限拖延权等 等。
当然，美国参议院选举制度中某些明显违反现代民主精神的规则，也在民众的长期呼吁下得到了修正。各州州议会选举参议院议员制长久以来出现的种种弊端，诸如 各州参议员选举中由于激烈冲突导致选举几个月都不能结束、选举中出现大公司贿选的行为等等，这些都遭到民众强烈的反对。所以，经过长期的斗争，两院终于在 1913年通过宪法第十七条修改案，从此，美国参议院议员改由各州人民直接投票选举，也称为“直接初选”（direct popular）。无论如何，这也算是向民主的方向迈进了一步。
2．众议员选举中的“领先者当选”（first－past－the post）制。比较参议院议员的选举，美国众议院 议员的选举称得上是一项相当复杂的工程。众议员的人数不是由宪法规定，而是由国会决定的。最早，众议院的选举受到两条限制：第一，每州至少应有议员一名； 第二，每州议员总数不得超过每三万人一名。国会确定议员人数以后，必须按照各州人口多寡将众议员分配给各州。人口包括所有的人，但未被课税的印第安人除 外。宪法还规定人口统计应每十年进行一次，每次统计后即按比例重新分配每个州众议员的人数。众议员人数最初定为65人，但这个数目随着各州人口的增加不断 增长。到了1917年，众议院议员的人数开始固定在435人。如此一来，每个众议员选区所代表的人口平均数就从1793年的约33000人增加到1940 年人口调查后重新按比例分配的约30万人。目前，这个数字达到了50万人左右。
美国众议院选举采取的是“领先者当选”制度，即某一个党的候选人在一个选区得票最多，该党就获得众议院的一个席位，哪怕这个候选人只比他或她的对手多一 票。美国人将这称为“一票边际多数”（one－vote margin a plurality），更复杂的说法叫“单一成员选区相对多数的制度”（singlemember district system with plurality elections）。这种制度看起来没什么问题，但细细琢磨会发现，人们经常说的“多数”其实包含着两层含义：一是绝对多数，二是相对多数。“一票边际 多数”就是一种相对多数原则，英国称之为“领先者当选”，即第一个触线就是赢家。然而，一方面，在民主政治里，这种类似游戏规则一般的“领先者当选”制， 让严肃的政治选举带上了许多偶然性的色彩，不能体现真正多数的民主原则。另一方面，这种相对多数原则又使代表少数群体利益的党根本没有获胜的可能性，由此 它也侵犯了少数人的利益。
就第一层面而言，托克维尔认为：“民主政府的本质，在于多数对政府的统治是绝对的，因为在民主制度下，谁也对抗不了多数。”民主最初的意义就是体现绝对多 数人的意愿。现今一些成熟的民主国家如法国、澳大利亚、加拿大、希腊、新西兰等等为了避免真正多数的意见被偶然性的结果歪曲，采取了两轮选举 （two－round），又称复选（run－off），或叫双投（double－ballot）。所谓两轮选举即在某个议会选区中，如果没有哪个候选人得 到绝对多数的选票，就再进行第二次选举，在两个得票最多的候选人中进行竞争，以确保所有议会成员都能够因获得其选区中的多数选票而当选，而不会因为偶然的 一、两票之差落败。就多数原则而言，这种复选制度显然比美国的相对多数更严谨、更科学、也因此更能体现多数的意志。
从第二层面看，当今民主的含义较之资产阶级启蒙运动初期的意义已发生了巨大的改变。过去，在少数人专权的社会里，多数人的权利被少数权势阶层所剥夺，所 以，争取多数人的权力成了民主运动最核心的内容。如今，在一个成熟的民主社会里，少数权势阶层因为受到来自各个方面的制约而不能成为理所应当剥夺多数的力 量。所以，现在民主面临的问题是如何体现“公平”“正义”，兼顾到少数群体的利益（或特殊或弱势群体）。在一个人道的社会里，既不能“以强凌弱”，当然也 不能“以众欺寡”。毕竟，就自由的原则而言，每个人都有自己的合法权利，不管你是属于多数还是属于少数。所以，为了体现人类社会的“公平”、“正义”，政 府也应当承担起“扶弱”的责任。
事实上，早在制宪会议期间，联邦党人詹姆斯•麦迪逊就曾进行过类似的思考：“对于共和政体来说，最为重要的是：不仅要保卫社会不受统治者的压迫，而且要保 护社会上的一部分人不受另一部分人的不公正对待。……公正是政府的目的，也是公民社会的目的。人们曾一直追求，并将以全力永远追求这个目的，直到获得成功 为止，或直到在追求中丧失自由时而被迫停止。”不过，当时参加制宪会议的联邦党人基本上都是美国的有产阶级，他们之所以特别强调“正义”，是害怕民主会造 成多数“穷人”对少数“富人”的剥夺，要求保护每个人最基本的财产权、自由权和生命权。制宪会议后不久，美国国会就投票通过了宪法第10条修正案，也称为 《权利法案》，其主旨便是要保护公民的基本权利。应当说，美国的《权利法案》极大地维护了社会的稳定，避免了由于阶级矛盾而产生激烈的社会冲突。在美国中 产阶级占多数的今天，它的意义更是难以估量。然而，随着社会财富的积累，“公平”、“正义”的观念也在发生着改变。罗尔斯在《正义论》里便提出“正义”的 两个原则：“第一个原则：每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。第二个原则：社会的和经济的不平等应这 样安排，使它们被合理地期望适合于每一个人的利益；并且依系于地位和职务向所有人开放。”“第二个原则大致适用于收入和财富的分配，以及对那些利用权力、 责任方面的不相等或权力链条上的差距的组织机构的设计。虽然财富和收入的分配无法做到平等，但它必须合乎每个人的利益，同时，权力地位和领导性职务也必须 是所有人都能进入的。人们通过坚持地位开放而运用第二个原则，同时又在这一条件的约束下，来安排社会的与经济的不平等，以便使每个人都获益。”
那么，如何才能体现“所有人都能进入”的“公平”和“正义”呢？许多发达民主国家在国会选举中采取了比例代表制（proportional representation）的做法，即选民在每一个选区的投票比例相等，以此来确保数量很少的一些少数选民（比如说，所有选民中的5%）所赢得的代表 数能够或多或少与其选民数成比例。例如，一个占所有选民20％的群体在议会中赢得的席位也应当接近20％。与美国众议员选举导致两党制的情形不同，实行比 例代表制的国家则更容易形成多党的政治格局，其中有三个、四个或更多的政党在立法机关中拥有自己的代表。虽然选举制与政党制并不是一一对应的关系，但一般 来说，实行领先者当选制的国家很容易形成了两党制，而实行比例代表制的国家常常会产生多党制。笔者认为，多党制与现代多元价值社会是相适应的。
两党制的拥护者认为：“这种制度的长处是有利于政府保持稳定，效率高而且坚强有力。而多党制一般不具备这种长处。选举团的拥护者认为，两党制可以使一批具 有革命新思想的人来掌握一个受到人民支持的政府，这并不亚于成立一个终将成为大党的第三党。”但两党制毕竟很难统括所有人的利益，而少数弱势群体的利益正 是现代政府应该倾力维护的。在22个成熟的民主国家里，有12个国家实行的是比例代表制，另有6个国家实行与比例代表制相类的制度，英国虽然还没有完全实 行比例代表制，但也正在不断地向它靠拢。1999年苏格兰和威尔士选举立法机关时，就将“领先者当选”制改为比例代表制，有四个政党在议会中赢得了席位。 1997年英国工党一个专门研究选举制度的独立委员会，在报告中提议：要首先在下院实行比例代表制选举议会议员。这一切都表明，比例代表制更能体现公平和 正义，是未来民主发展的方向。
美国众议院选举中的“领先者当选”既有违多数原则，也不能体现更加公平的现代民主精神。其实，它是美国一贯奉行的妥协原则的又一个具体的表现。不过，“领 先者当选”导致的美国两党制却早已受到许多美国民众的唾弃。早在1972年，美国的无党派人士就占了34％，如今这个比例仍有所增长。现在，美国的两党为 了讨好占据多数的“中间派”，彼此之间的差异越来越小，“对国会历次投票表决进行研究的结果表明，几乎没有单独一个问题能使两党产生明显的分歧。事实上， 可以有把握地说，各党右翼和左翼之间的分歧比两党本身之间的分歧更大，在农业州占有不相称的比重的参议院，情况尤其如此。”两党立场越来越趋于一致的结 果，最可能牺牲的是只占少数人口选民的利益，而这种两党格局与利益越来越多元的现代社会显然是不适应的。难怪在美国，现在越来越多的选民选择成为无党派人 士，他们要么在两党之间游移，要么干脆拒绝参加政治投票。
实际上，实行比例代表制的国家也并没有违背多数原则。在多数党组成的国会里，在对各种议案进行表决时，同样要经过投票，并以多数人的意见为最终的决定。只 是在这一过程中，少数群体有机会向国会全体议员表达他们的诉求、引起议员的重视。相对而言，比例代表制更合乎现代民主政治的要求。
3．总统选举中的“选举人团”（electoral college）制。如何选举美国最高行政长官是制宪会议争论较 大的问题，由于参加会议的绝大多数代表都是社会名流、政界精英，他们不约而同地反对人民直选，认为那会“造成震动整个社会的非常的、暴乱性的运动”。同 时，他们也不赞同总统由国会选举产生，因为那样容易“造成结党营私、阴谋诡计、贪污腐化”，“把他们自己的傀儡抬上联邦总统的高位”。最后，新泽西的一个 委员会提出了“选举人”这个概念，即由人民或由州的立法机关（由州的立法机关自行决定）选出与州众议员和参议员人数相等的选举人，这些选举人将在同一天在 本州集会，每人可投票选举两人，其中之一必须是非本州人。得票最多者当选为总统，得票其次者为副总统。汉密尔顿赞同这个建议的理由是“没有把这项权利交付 某一现成机构，而是交付给为此特殊目的由人民在特定时刻选出的人。同样应予希望的是，直接选举能够由这样一些人来实现，他们最善于辨别适宜于这一职位需要 的品质，可以在有利于慎重审议的条件下行动，并使一切理由和主张都能适当地结合在一起，以便做出选择。由人民群众普遍从本地同胞中选出的少数个人，最有可 能具有进行如此复杂的审查工作所必需的见闻和眼力”。然而，这个方案在制宪会议上却遭到许多人的反对，最后，只是由于代表们厌倦了在这一问题上无休无止、 毫无结果的争吵，才勉强通过了这个方案。有一位参加制宪会议的代表这样写道：“这个方案是很笨拙的，其不合理几乎达到荒谬的程度，绝大多数代表也这样认 为，但是，正如他们为之辩解时所说的，这样一个制度可以消除对其它各种办法的反对意见，是越来越清楚了。”“选举人团”制度就这样诞生了。
在以后的宪政实践中，美国总统选举制度也因为实际操作中出现的问题进行了一些修正。其一，1800年5月，在美国总统选举中，总统候选人杰斐逊与副总统候 选人伯尔不分胜负，各得73张选票，使选举不得不求助于国会，结果又花了一周的时间，经过36轮选举，杰斐逊才以16州中10张赞成票而最终胜出。为了避 免这种政治危机再次出现，于是1804年通过宪法第12条修正案，明确规定了投票选总统时必须注明选谁做总统，选谁做副总统。现在，美国副总统不再由美国 公众直接选出，而是由民主党和共和党的总统候选人挑选并经两党全国代表大会选举产生。其二，早期选举团人是由各州立法机关选举的，后来随着民主运动的发展 逐渐改为人民直接选举。其三，为了避免政府内出现“结党营私”、“拉帮结派”的腐败现象，宪法规定了选举人的种种资格，如不能是参议员和众议员，也不得在 合众国担任要职等等。
然而，由于“选举人团”制度本身的缺陷，美国总统选举中时常出现令人匪夷所思的结果，那就是在大众选举（即普选）中占绝对多数的候选人却没能赢得总统职 位。如1860年的大选中，阿伯拉罕•林肯就以1866452对反对党2815617当选为总统；1876年民主党的候选人塞缪尔•琼斯•狄尔登赢得了 51％的大众选举票，但最后却败给票数大大低于他的共和党对手卢瑟福•彼尔查德•海斯；1912年的大选中，伍德罗•威尔逊也以比反对党少100多万票数 获选；最近的一次是2000年的总统大选，戈尔同样以大众选举中的多数票败给了小布什，以致至今美国媒体依然对此耿耿于怀。那么，这种不正常的情况为什么 会在美国总统大选中频繁出现呢？
这是因为“选举人团”制遵循的是一种“赢者通吃”的惯例，即赢得该州选举人票的候选人得全州所有的选举人票。这种设计原本是为了避免选举人票过于分散而使选举流产，但结果却造成了总统选举中不民主的状况。
具体而言，所谓“赢者通吃”就是指一个党只要得到州内多数选民的投票，哪怕只多得一票，分配给这个州的全部总统选举人票就全归这个党所有。因此，一个党只 要在一定数量的州里以微弱多数获得总统选举人的多数就可以获胜，有时候它真正获得的票数可能比在其他州以压倒多数取得全胜的反对党还要少，特别在一个像在 加利福尼亚那样的大州里。假定加利福尼亚州有百分之五十一的选民投共和党的票，百分之四十九投民主党的票，在选举团投票时，民主党所得的百分之四十九的选 票就都归共和党。而大众选举中勉强获胜的候选人在加利福尼亚一州就能赢得当选所需的270张选举人（选举人总票数现为538张：众议员435张，参议员 100张，华盛顿特区3张。270即超过50%）中的55张选票。相反，像阿拉斯加、怀俄明、弗蒙特这样的小州，即使获得百分之百的大众选票，也只能获得 三张选举人选票（因众议院人数是根据人口比例分配的）。
“赢者通吃”制度除了可能造成获选民票数多的候选人落选的弊病外，还导致了其它的一些问题。首先，由于大州所占选举人数的优势，使大多数总统候选人一定会 把力量集中到争取人口众多的大州上，在各种问题上也更倾向于大州选民的利益而忽视小州选民的利益。其次，在候选人所在的家乡以及该党影响力较大的州，候选 人可能因为稳操胜券而不太愿意化力气去开展竞选活动；反之，在候选人敌对的州，由于化再多努力也不可能获胜，也会使候选人放弃对那里选民的争取。1960 年大选中，两党候选人尼克松和肯尼迪都没有对麻萨诸塞这个大州化费多少时间和精力。因为，对肯尼迪来说，这是他的家乡，获胜毫无悬念；而对尼克松来说，再 化力气也是白费。这样做的直接后果是：这些地区的选民对选举普遍缺乏热情，于是造成了美国在所有发达民主国家里投票率一直处于倒数三位的结果，如在 1992年老布什和克林顿的竞选中，有45％的美国人没参加投票。而过低的投票率也使选举的民主性大打折扣。第三，打击了独立候选人或第三党候选人竞选的 积极性。由于“赢者通吃”的惯例，少数党或无党派候选人赢得胜利的可能性变得微乎其微，于是，美国两大党不仅长期把持着参众两院的席位，而且还掌控着全国 行政长官的职位。如拉尔夫•纳德是一位无党派的总统参选人，1996年参加总统竞选，得票率不足1％；2000年7月被绿党提名为总统候选人，只获得 2.7％的选票，2004年参加总统选举时干脆中途退出。由于缺乏多党的竞争，两党的立场又因为争取选民的中间力量而日益趋同，就使政府执政的公正性受到 民众的质疑。因为，在费城制宪会议上，制宪者们设想美国的宪政应该是“慎重、公正、超党派”的，但200多年来的美国的宪政实践似乎离制宪者的理想越来越 远。
“选举人团”制度自诞生之日起就引发了各种各样的问题，近年来，随着世界成熟民主国家政治改革的进展，美国民众对这一制度的不满情绪也日趋强烈。1989 年，有人提出一项议案，要求通过宪法修正案取消“选举人团”制度，而以民众直选的方式来选出总统。结果，这一议案在众议院获得了338：70的绝对拥护， 支持率达到了83％。目前，众议院收到的有关修改或取消“选举人团”制度的提案达700多项，可谓是众望所归。然而，由于前面提到的美国对宪法修正案所设 的种种限制，众多提案一项也没获得通过。如1990年，有关总统民众直选的提案被递交到参议院时，首先便陷入了无休止的辩论中，这也是保守的参议员们惯用 的手段。在美国，宪法规定众议院议员的辩论发言只限五分钟，但参议员的发言几乎没有任何限制，每个议员都可以通过无休止的发言和辩论使某些议案无限期地被 搁置，结果迫使会议不得不去考虑其他议案。他们利用自己专门的技术、丰富的经验和法律的解释权来阻止议案付诸表决。其次，按照参议院的议事规则，结束辩论 后，50个州的100位参议员将对该议案进行表决，必须60%的参议员的支持才能通过议案，而通过修正案则需要三分之二议员的赞成。由于小州预感到直接民 选会影响到他们的利益，便联合一些中间立场的议员成功地阻止提案的通过。结果，该议案最后只获得了54人的支持，离60差6票，而离67（三分之二）要差 13票。该提案最终胎死腹中。
有人参照许多成熟民主国家在总统选举中的一些做法，给美国的“选举人团”制度开了三个药方：
1．从民主的角度来看，最合乎民意的改革就是通过一个宪法修正案，以直接投票的大众选举总统来取代选举人团制度；如果没有候选人在大众选举中得到超过50％的票数，就在两个得票最多的候选人之间举行决胜选举，即复选。
2．继续保留选举人团制度，但要求各州的选举人票分配给候选人的方式与候选人在该州大众选举中所得份额直接成比例，即比例制。
3．最后，为了回应大众对“选举人团”制的改革的呼声，州的立法机关也可以选择第二种解决方案，即按照选区来推举选举人。
相对而言，这些药方似乎比现行的“选举人团”制度更符合现代民主政治的要求，只是美国政府何时顺应民意、走出狭隘自私的利益圈子，人们还在拭目以待。
综上所论，从美国立法权和行政权的选举制度看，美国民主仍有许多差强人意的地方。美国民主之所以呈现出目前这种状态，既与它的历史演变有关，又是其国家特 性所决定的。这从一个角度说明，民主并没有一个唯一的、最好的标准，每个民族都应该因时因地去设计和实施自己的民主政治，而不是照搬别人的模式。其次，从 民主政治的实施情况看，相对其他成熟的民主国家而言，美国的民主政治仍存在许多有违民主精神并亟待改进的地方。所以，目前美国不必急于在世界上扮演什么民 主先师的角色，相反却应该反躬自己的问题。当然，这并不妨碍它以客观现实的态度，以充分尊重其他民主国家的特性和需求为前提，对其他国家的民主政治建设积 极提供一些参考意见，如果它在道义上是诚恳的话。
（《环球视野globalview.cn》第380期，摘自2010年第6期《上海行政学院学报》）
