【文/观察者网专栏作者 李晓兵】
2019年10月28日至31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议在京举行，全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。其中在港澳特区“一国两制”问题上，全会提出，必须严格依照宪法和基本法对香港特别行政区、澳门特别行政区实行管治，维护香港、澳门长期繁荣稳定。建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制。
中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议，于2019年10月28日至31日在北京举行。中央政治局主持会议。 新华社记者 申宏 摄
关于“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制”这样一种表述，是第一次出现在中共中央全会的文件之中，如何理解和认识这一新的表述，以及这一表述背后的基本考量？这里提供两个方面的分析和思考：
其一就是香港特区“修例风波”在过去四个多月的时间里持续蔓延、暴力活动不断升级，揭示了香港特区于过去22年在“一国两制”实践过程中在维护国家安全方面存在的诸多问题和挑战；
其二则是澳门特区在过去20年的时间里，在建立健全维护国家安全法律制度和执行机制方面的种种努力和探索，及积累的相关经验，对于澳门特区在“一国两制”实践过程中保持社会秩序稳定和政治过程稳健运作具有基本意义和价值。
“修例风波”暴露香港特区国家安全问题隐患
“修例风波”在香港持续蔓延四个多月，暴力活动不断升级，这其中所暴露出来的一个基本问题就是，香港内部激进的政治力量和外部政治势力进行深度勾连和频繁互动，以至于可以把香港变成一个“战场”，变成一个中国和外部政治力量持续较量反复博弈的前沿阵地。
内动联动使得外部力量介入特区治理成为可能，外部力量也试图借此影响中国整体发展进程，包括“一带一路”倡议的推进、粤港澳大湾区建设的落实，等等。特别是香港内部激进政治力量和台湾岛内的“独派”力量展开协同联动，形成两个侧翼配合外部政治势力和中国正面冲突，这样一种战略态势极大威胁、挑战了国家主权、安全和发展利益。
香港“修例风波”如果没有闹得这么大、乱得这么狠、波及面这么广、持续时间这么长，那么我们在特别行政区的国家安全问题上可能也就不会有这么深刻的理解和认识，乃至促使我们下决心来解决这一问题。实际上，香港问题已困扰了20多年，可以说从香港回归之初一直到今天，国家安全问题一直深深地制约和影响香港特区治理及“一国两制”的实践。
香港特别行政区基本法第23条规定：
“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”
这条规定属于授权性规定，即全国人大通过基本法授权香港特别行政区可以从本体的实际情况出发，自行制定有关法律，用以惩处危害国家安全的行为。同时，这一条也是一项指令性规定，即要求香港特别行政区作为地方区域在高度自治的情况下要履行宪制责任，通过积极作为来制定相关法律维护国家安全。
然而，在香港特区成立之后，特区政府和立法会未能抓住历史机会在国家安全立法这一重要问题上实现重大突破。董建华先生作为香港特区首任行政长官，在2002年至2003年期间曾积极推动《基本法》23条立法工作，但是在公众咨询过程中却引起了巨大的争议，甚至引发了2003年7月1日有50万市民参与的大游行。后来，立法会部分建制派议员在该法案表决前临时转变立场，导致香港特区政府判断不能在立法会表决过程中得到足够的支持票，最终决定放弃在立法会闯关的努力。
而且，香港特区成立之初在国家安全立法问题上的努力，实际上还导致了一场严重的“宪制危机”。保安局局长叶刘淑仪在“2003年香港七一游行”之后不久，即向董建华特首提出辞职申请并获得批准，董建华迫于形势，在2003年9月5日宣布决定撤回《国家安全（立法条文）条例草案》，重新检讨有关立法工作，向社会各界作充分咨询。在此事暂告一段落之后，董建华以个人健康状况为由向中央政府提交了辞去行政长官职务的报告。自此，国家安全立法几乎成为香港特区的一个敏感立法问题，历届特区政府在此问题上都表现出了极度克制和高度审慎。
叶刘淑仪作为香港首位出掌纪律部队的女性及首位女保安局长，在其辞职后发表的声明中曾指出：
有关落实基本法第23条以保障国家安全的立法工作，未能如期完成，我虽然感到十分遗憾，但作为一个中国人及身为保安局局长，实有责任推动这项神圣的工作。我适逢机会，在任内能参与这项艰巨的历史任务，我深感光荣。在制订有关条例草案时，我们已力求在维护国家安全及保障人权自由两方面，取得适当的平衡。我深信草案在政府提出的各项修正后，既能维护国家安全，亦毫不影响香港人的人权和自由。我坚信我们过去十个月的努力，已为日后通过有关条例奠定良好基础。我相信我的继任人，定能早日完成立法工作。
林郑月娥与叶刘淑仪（资料图/港媒）
然而，基本法第23条所规定的特区自行制定国家安全立法的宪制责任一直未能得到履行，而且还留下严重后遗症，反对派不仅将鼓动民众大规模上街、街头抗争变成阻碍特区政府施政的手段，也让香港特区历届政府在处理公共事件时更加束手束脚，在重启23条立法问题时犹豫不决。
而今，香港特区修订《逃犯条例》的过程，某种意义上是对国家安全立法问题的一个警示和提醒。特区政府修订《逃犯条例》和《刑事事宜相互法律协助条例》，这一立法活动合情合理合法，都能被反对派利用并掀起如此大的波澜，那么，如果香港特区政府再次启动23条立法，势必更容易挑动各方的敏感神经。
实际上，香港特区内部激进的政治力量和外部政治势力一直在寻找各种各样的机会，以进行政治动员或反扑。不管是广深港高铁“一地两检”合作安排的本地立法问题、立法会多名议员被取消参选资格问题，还是让香港特区陷入管治困局的逃犯条例修订活动、香港特区制定本地国歌立法问题等，这些议题都完全可能被反对派借题发挥，成为让香港特区陷入混乱的引爆点或导火线。
这实际上是一个不得不面临的矛盾和难题，国家安全立法所要解决的基本问题就是要预防特别行政区出现这种管治困局和宪制危机，起到“防火墙”的作用。如果在国家安全立法问题上不能实现突破，没有建立健全的法律制度和成熟的运作机制，那么外部政治势力和特区内部的激进政治力量随时可以内外联动，搅乱一池春水。对于这个悬而未决的重大宪制责任问题，现实情况迫使中央政府和特区政府必须下定决心来彻底解决，包括寻找多种方案落实国家安全的法律制度设计和相关的机制安排。
2017年5月27日，在庆祝香港回归20周年的历史时刻，全国人大常委会办公厅在人民大会堂召开纪念香港基本法实施20周年座谈会，全国人大常委会委员长张德江在讲话中特别谈道：“香港特别行政区应当切实履行基本法关于立法维护国家安全的宪制性责任，坚决遏制任何危害国家统一的行为和活动，真正担负起维护国家主权、安全和发展利益的责任，维护特别行政区的长治久安。”
2018年4月15日，在第三个全民国家安全教育日之际，香港曾专门举办首次全民国家安全教育日研讨会。林郑月娥在出席当日活动致辞时表示，香港是中国不可分离的一部分，有责任维护国家安全，这也与香港本身利益完全一致。希望研讨会能消除香港市民对国家安全的一些误解，以全民国家安全教育日为契机，深入开展有关国家安全的宣传教育，切实增强香港大众的国家安全意识，动员各界在各自的范畴内做好维护国家安全的工作。
2019年4月15日，香港又举办第二届“全民国家安全教育日”研讨会，林郑月娥在致辞中表示，国家安全是安邦定国的重要基石和人民美好生活的最佳保障。在新时代国家改革开放进程中，香港要更加积极主动参与国家治理实践，也必须努力提高市民的国家安全意识。
“其中，根据基本法，特区政府有宪制责任就基本法第 23 条订定法例，以维护国家安全。我过去已多次公开表示我的立场，就是权衡轻重、谨慎行事，尝试创造有利立法的社会环境，让香港社会可以正面地处理这个对特区的宪制要求。我们会继续向这个方向迈进。”
由于在国家安全立法方面未能实现制度建设和机制安排上的重大突破，特区政府只能另辟蹊径，找出变通的办法来实现这一目标。
2018年9月24日，香港特区政府刊宪，保安局局长李家超根据《社团条例》第8（2）条赋予保安局局长的权力作出命令，禁止“香港民族党”在香港继续运作，该命令经在宪报刊登之后即行生效。这是香港特区成立二十多年以来第一次援引《社团条例》的规定处理主张“港独”的政治性团体，堪称香港禁止“港独”政治性团体第一案，为特区治理创制出宪制惯例，也为取缔其他宣扬“港独”的极端激进政治组织确立原则和模式。
香港保安局局长李家超（图/港媒）
香港警方在致保安局局长李家超的信件中指出，“一国两制”是香港特区建立的根本宪制秩序核心，特区政府有义务积极维护国家安全、公共安全、公共秩序以及公众的权利与自由，特区政府不会也不能等到刑事罪行、暴力、违法行为或引发暴力的政治运动发生后才采取行动，否则会被视为容忍这些不合法行为。
澳门特区在国家安全立法方面的实践经验
《澳门特别行政区基本法》第23条规定：
“澳门特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在澳门特别行政区进行政治活动，禁止澳门特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”
澳门于2003年初展开23条立法的起草工作，但由于香港在23条立法方面遭遇重大困难，为稳妥起见，澳门将23条立法相应延期。
2004年，何厚铧在竞选第二任特首时曾明确承诺，当选连任后即启动为基本法23条立法的程序。
2007年6月20日，澳门特区政府在公布的《澳门特别行政区二零零七——二零零九年度公共行政改革路线图》的内容中明确提出“落实基本法有关第二十三条的立法工作”。
2008年10月22日，行政长官何厚铧举行新闻发布会，宣布澳门特区政府根据《澳门基本法》第23条的规定完成了《维护国家安全法》（草案）的草拟工作，并展开为期四十天的公开咨询，这意味着特区政府全面展开《维护国家安全法》的立法工作。
何厚铧还特别指出：
“维护国家的主权、统一、领土完整和安全，是基本的宪政责任。为了贯彻‘一国两制’的方针，国家并没有把内地的相关法律直接延伸到澳门特区实施，而是透过《澳门基本法》授权澳门特区自行立法，这是国家对澳门特区和全体澳门居民的高度信任。自行立法维护国家安全，是特区全面贯彻落实《澳门基本法》的必要举措，亦是特区政府理所当然、责无旁贷的宪政责任。”
澳门首任特首何厚铧（任期1999年—2009年）（资料图/CCTV）
2009年1月6日，《维护国家安全法》（草案）在澳门立法会一般性通过。2月25日，立法会细则性讨论及表决《维护国家安全法》法案。在经行政长官签署并经刊宪后翌日（即2009年3月3日）正式生效。
《维护国家安全法》的制定颁布填补了澳门在这一领域的立法真空，与香港因为23条立法而引发的社会动荡相比，澳门的《维护国家安全法》为解决此问题提供了成功的例证，为“依法治澳”和在此领域的“依法施政”提供了基本的法律依据，这既照顾到了澳门特别行政区的特殊性，又更好地落实了“一国两制”原则。
正如澳门政府就《维护国家安全法》完成立法程序的声明中所指出：
“特区政府一贯认为，自行立法维护国家安全，是特区全面贯彻落实《澳门基本法》的必要举措，亦是特区政府和立法会理所当然、责无旁贷的宪制责任。《维护国家安全法》在今天顺利通过，终于填补了澳门特区在相关法律方面的空白。广大市民在立法过程中所凝聚和展现出来的爱国爱澳情怀，亦将成为特区持续团结进步的重要精神财富。特区政府重申，特区政府将继续严格依法施政，务必使《澳门基本法》所规定的居民的基本权利和自由，包括言论、新闻、出版等自由，得到充份的保障，确保在维护国家安全和保障居民基本权利和自由之间，取得适当的平衡。”
《维护国家安全法》的制定不仅为澳门特区政府依法施政和特区治理提供了法律依据并树立了信心，也确立了中央政府与澳门特区之间的政治互信。
2017年4月15日，第二个“全民国家安全教育日”之际，澳门法律工作者联合会专门举行“国家安全教育座谈会”，讨论推动澳门《维护国家安全法》更好地贯彻实施。澳门中联办副主任陈斯喜指出，虽然《国家安全法》没有列入澳门基本法附件三，不属于在澳门特别行政区实施的全国性法律，但是根据基本法以及澳门特区《维护国家安全法》的相关规定，维护国家安全是澳门居民的宪制责任和必须履行的法律义务，也是推进“一国两制”的必然要求。
事实上，基于国家安全所面临的新形势和新任务，确立和落实总体国家安全观已经成为我国在新的历史时期和发展阶段对于国家安全的全新要求。维护国家安全是特别行政区的宪制责任，随着港澳特别行政区“一国两制”实践的不断丰富和深化，在国家安全问题上也需要不断地进行再认识，相关的法律制度也需要根据新的情况进行完善。
2018年9月3日，澳门特区政府公报刊登了第22/2018号行政法规《澳门特别行政区维护国家安全委员会》，并规定该行政法规自公布后满三十日起生效。其核心内容主要是设立澳门特别行政区维护国家安全委员会，承担统筹及协调澳门特别行政区维护国家主权、安全及发展利益的基本职责。
2018年10月5日，澳门特区行政长官、维护国家安全委员会主席崔世安在政府总部召开了委员会首次全体会议，会议就澳门维护国家安全的制度和组织建设工作进行讨论，为澳门特区开展维护国家安全工作提供方向性指引。
澳门特区现任行政长官崔世安（资料图/澳门媒体）
从澳门特区立法会制定实施《维护国家安全法》到澳门特区行政会通过《澳门特别行政区维护国家安全委员会》行政法规，这是澳门特区自觉履行宪制责任，将维护国家安全的基本义务落实到本地立法，维护国家安全的成功实践。
《维护国家安全法》的通过实施，意味着基本法第23条立法终于顺利通过，使得国家安全问题有了基本的底线与拦网，让中央政府和澳门特别行政区的关系得到协调。《澳门特别行政区维护国家安全委员会》的制定和实施，则对进一步落实澳门特区维护国家安全的宪制责任在机构上提供了保证，完善了澳门特区维护国家安全的配套机制，构建起维护国家安全的相关体系和运作机制，使决策、统筹、协调、执行、监督和效果反馈等环节有机结合，从而依法有效地维护国家安全和澳门的社会福祉，在全面、准确实施宪法和基本法的基础上，更有效落实《维护国家安全法》。
总结
综上所述，十九届四中全会公报聚焦推进国家治理体系和治理能力现代化这一主题，在港澳特区管治问题上作出新的表述，一方面表明中共中央意识到在香港特区管治方面出现了问题，暴露了短板，同时，也充分展示了中共中央对港澳特区在国家治理层面勇于承担责任的决心和信心。
新的论述实际上也为港澳特区管治难题的解决——特别是国家安全立法措施的出台——提供了多种选择的可能：既可以充分借鉴澳门的成功经验，也可以鉴于香港特区一直未能主动承担起基本法所赋予的自觉履行国家安全的宪制责任，现在又出现严重的管治危机，暴露出诸多制度上的漏洞，中央为此不得不出手，从国家治理层面出台法律制度和完善机制。
在港澳特区国家安全这一重大问题上，作为执政党，要有历史紧迫感，也要展示出历史使命感和责任感。