中国发展的政治基础——以人民民主为中心的考察

•林尚立、 赵宇峰•

改革开放之后中国的发展，是与市场化、民主化、全球化、网络化的时代大趋势相伴而行的，个体的独立性与社会的自主性得到很大发挥;与此同时，国家日益法治 化，并在开放中全面走向全球舞台。于是，从未有过的国家与社会、政府与民众的关系格局开始出现。在这样的格局下，用所谓的执政党的威权政治来解释中国发展 的政治基础显然是表面化的——即使能解释过去，也不能解释还在持续进行的变化和发展。为此，本文将围绕着对中国社会、政党和国家都具有决定性意义的人民民 主，从更制度化和机制化的层面来分析中国发展的政治基础，进而揭示中国未来持续发展的政治可能。

近代以来中国革命的最大成就，就是使民主成为中国发展的合法性基础。然而，具体要实践的民主是什么，不同时代有不同的建构。毛泽东就认为，虽然辛亥革命之 后中国的民主都是实行共和民主，但中国共产党实行的是人民共和国民主，而以孙中山为代表的国民党实行的是资产阶级共和国民主。这两种民主的根本差别在于： 其一，前者是以工人阶级为领导的民主;其二，前者是通向社会主义与共产主义的民主。两种不同形态民主选择的背后，实际上是两个不同政党对中国要建设什么的 国家与社会的不同选择。虽然民主是现代国家建设的必要条件，但要建构什么形态的民主来进行现代国家建设，则不完全取决于民主本身，很大程度上取决于在具体 的历史、社会和文化条件下进行现代国家建设的战略与方针。换言之，不是民主形态的建构决定国家建设，而是国家建设决定民主形态的建构。中国共产党就是基于 这样的逻辑来进行中国民主建设的：“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国，或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认 它，这就是宪法。”按照这个逻辑，宪法所确立的民主，不是民主观念或理想在宪法文本上的体现，相反，是民主实践的成果在宪法文本上的体现，而这种实践一定 是基于革命的成功，其中自然包括国家建设的实践。所以，中国共产党始终都是将民主的实践与国家建设的实践紧密结合起来，并从国家建设实践的需要来定位民主 的实践。中国共产党提出的建设“人民共和国”的政治主张以及“新民主主义民主”的构想，都是基于这样的政治逻辑与政治实践。

中华人民共和国的建立，为新中国的民主实践提供了必要的政权基础与制度保障。然而，回溯建国以来的中国民主建设，不难发现，中国共产党在不同的历史时期，基于国家建设的不同需要来建构不同的民主实践。

在今天看来，人民共和国民主的核心就是人民民主，即人民当家作主。然而，用宪法语言来表述，这种民主的国体与政体的表现形式却是：以工人阶级为领导的，以 工农联盟为基础的人民民主专政。从字面上看，“人民民主”与“人民民主专政”无论如何是有差别的，但在理论上，这两者则具有内在的一致性。因为，基于“阶 级分析理论”，任何民主都是具有阶级性的，因而，都是确立在一个阶级对另一个阶级的统治基础上的。“人民民主”虽然强调人民当家作主，但在阶级社会，这种 人民当家作主则一定建立在限制人民敌人的反抗与破坏的基础之上，所以，人民当家作主的另一面，必然是限制和反对人民的敌人，从而体现为人民对敌人的独裁。 所以，毛泽东认为，仅仅讲对人民当家作主是不够的，还必须包含人民对敌人的专政。正是在这个意义上，新中国在宪法上将其人民民主的国体形态定位为“人民民 主专政”：“对人民内部的民主方面和对反动派的专政方面，互相结合起来，就是人民民主专政。”

显然，“人民民主专政”并非要否定人民民主，相反而是要保障人民民主。然而，这种保障更多地是从人民对敌人专政出发的，于是实践中的人民 民主更多地体现为以保障人民利益为取向的国家政权体系的确立与完善。这一点，毛泽东在对新中国政治建设产生深远影响的《论人民民主专政》一文中有深刻而全 面的阐述：如果新中国的人民民主没有包含对敌人专政那一面，那么“革命就要失败，人民就要遭殃，国家就要灭亡”。所以，人民民主不但不能放弃国家政权建 设，相反，要强化国家政权建设。由于“帝国主义还存在，国内反动派还存在，国内阶级还存在。我们现在的任务是要强化人民的国家机器，这主要地是指人民的军 队、人民的警察和人民的法庭，借以巩固国防和保护人民利益。以此作为条件，使中国有可能在工人阶级和共产党的领导之下稳步地由农业国进到工业国，由新民主 主义社会进到社会主义社会和共产主义社会，消灭阶级和实现大同。军队、警察、法庭等项国家机器，是阶级压迫阶级的工具。对于敌对的阶级，它是压迫的工具， 它是暴力，并不是什么‘仁慈’的东西。‘你们不仁。’正是这样。我们对于反动派和反动阶级的反动行为，决不施仁政。我们仅仅施仁政于人民内部，而不施于人 民外部的反动派和反动阶级的反动行为”;“人民的国家是保护人民的。有了人民的国家，人民才有可能在全国范围内和全体规模上，用民主的方法，教育自己和改 造自己，使自己脱离内外反动派的影响(这个影响现在还是很大的，并将在长时期内存在着，不能很快地消灭)，改造自己从旧社会得来的坏习惯和坏思想，不使自 己走入反动派指引的错误路上去，并继续前进，向着社会主义社会和共产主义社会前进。”

在这样的理论基础上，新中国建立之后的人民民主建设自然就定位为人民国家政权体系的建设和发展。这种建设和发展的现实成就，一方面体现为全面确立了社会主 义国家政权体系;另一方面体现为确立了以国家为主导的中国经济与社会发展模式。社会主义国家政权体系的确立，为人民民主建设和发展提供了必要的政治基础与 制度保障;然而，以国家为主导的经济与社会发展模式，对人民民主的建设和发展则是一把双刃剑：既可能成为积极的保障力量，也可能成为消极的阻碍力量。改革 开放前的实践表明，由于没有搞清楚落后国家如何建设社会主义，基于传统计划经济所形成的国家全面主导经济与社会发展模式，虽然初步创立了中国现代化发展的 工农业体系，但并没有创造有效的中国现代化发展，结果使新生的社会主义国家政权体系因为缺乏有效的现代化经济基础的支撑而陷入危机。在这种危机下，人民民 主专政自然要不切实际地放大其“专政”的力量，从而在客观上限制了“民主”的一面，以至于在“文革”中的1975年《宪法》将“人民民主专政”直接改为 “无产阶级专政”。中国的人民民主专政因此走向了“专政”的极端。

中国的改革开放正是从扭转这种极端出发的，其使命是让中国回到正确的发展轨道，并实现快速的发展。所以，改革开放所高举的人民民主旗帜，虽然没有否定专政 本身，但在用“人民民主专政”重新替代“无产阶级专政”的同时，也让人民民主专政的钟摆从“专政”回落到“民主”与“专政”的平衡点，并开始用“民主与法 治”的逻辑结构替代“民主与专政”的逻辑结构，原先被“专政”包裹起来的“人民民主”彻底凸显出来：一方面强调人民的主体性和创造性是社会发展的根本动力 所在;另一方面强调民主的基础在于建立制度化和法治化的国家，使国家“制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。重新 定位的人民民主启动了中国改革开放;而中国改革开放的深入和发展，又为人民民主的建设和发展提供了强大的现实基础与发展动力。

人民民主与改革开放之间强烈而持久的互动，在使得改革开放更具民主性与开放性的同时，也逐渐使人民民主摆脱了“以专政保民主”的传统理论 定位，走上以个体自主、人民做主、社会公平和依法治国来定位人民民主发展战略的国家建设道路。中共十四大报告中有四处提到“人民民主专政”;十五大报告中 减少为三处;十六大报告中没有一处用“人民民主专政”一词，“人民民主”成为唯一的标准提法;十七大报告明确指出：“人民民主是社会主义的生命。”这个变 化过程是逐渐的，但却是深刻的，其背后的深意是：在国家政权已经全面确立并得到巩固的条件下，人民民主不再是通过人民对敌人的“专政”来巩固和实现;而是 通过人民在国家事务中真正当家作主来巩固与实现，即通过人民的自主参与、自我管理来实现。人民是民主的主体;法治国家是民主的保障。

如果说改革开放前基于“专政”逻辑建构的人民民主，释放的是以“人民”来定性的国家机器和国家权力的成长;那么，改革开放后基于“当家作主”逻辑建构的人 民民主，释放的是“人民”本身的成长，这其中蕴涵着释放人民的积极性与创造性，释放人民的自主性与参与性。人民民主的不同建构，都在各自的历史时空中创造 了不同的中国发展：前者创造了社会主义国家政权在中国的确立与巩固;后者创造了中国特色社会主义经济与社会的全面进步与发展。不同建构的人民民主之所以都 能够创造某种进步与发展，并不是人民民主本身有什么特别之处，而是领导人民民主的中国共产党始终是从国家建设的需要出发来建构人民民主，从而使人民民主真 正成为一种创造有效发展的合法性资源。所以，一旦这种努力是在正确的国家发展战略下展开，其效应一定是积极的，不仅有益于国家的建设，而且有益于民主的成 长。

不论在理论上，还是在实践中，中国共产党都将民主作为创造中国现代发展的重要资源。在中国共产党理论中，民主不仅是实现人民解放的途径与保障，而且也是终 结中国千年朝代更替的关键所在;民主不仅是解放思想以激发改革开放动力的重要条件;而且也是创造中国社会主义现代化发展的根本所在。所以，在中国共产党领 导中国发展的实践中，民主建设和实践，不仅是其领导中国发展的合法性基础;同时也是其创造中国进步与发展的重要战略途径。在中国共产党的国家建设理论与战 略中，民主创造发展，主要通过两个途径来实现：一是充分而全面地调动人民群众的积极性与创造性;二是合理布局中国社会发展的基本政治结构。显然，这两个途 径是相辅相成的，没有后者，就不可能有前者。实际上，在现代的政治逻辑中，通过民主来布局一个国家基本的政治结构，是民主的题中之义，也是民主建设和发展 的基本使命。在马克思看来，现代政治的逻辑起点是个体的自由。自由的个体在孕育自由的劳动以及由此形成的现代市场经济体系的同时，也孕育了社会的自主。于 是，古代政治所形成的国家与社会一体的格局被打破，形成了国家与社会的二元分化。在这种二元分化中，以个体独立存在为前提的社会成为决定国家的力量，国家 成为保持社会内在统一与有效治理的力量。所以，二元分化的背后，是社会的相对独立与国家相对自主的共存：社会的相对独立，无疑是限制国家的力量，但其相对 独立的存在离不开国家在其中所建构的内在秩序与统一;同样，国家的相对自主，无疑使国家能够以更加超然的状态来驾驭社会的整体进步与发展，但它离不开社会 有效的自主组织与自我管理的进步与发展。因而，现代国家的政治结构，首要的是国家与社会的关系结构。现代民主制度就是为协调这种结构而产生的，欧洲围绕着 征税而展开的最初民主实践充分说明了这一点，因为，征税机制最终调节的就是国家与社会关系。从这意义上讲，一个国家民主成长的最终标志，就是国家与社会能 够在多大程度上为促进个体的自由与社会的平等达成协调与平衡。这其中不仅涉及到核心价值与根本制度，而且涉及到权力关系与治理体系。

与所有从传统迈向现代的国家一样，一步入现代发展进程，中国就开始面临如何通过现代民主制度来布局国家的政治结构的问题。中国一开始就选择的共和民主的原 则，强调在自主和平等的前提下，将各政治要素制度化地聚合为有机的现代国家，不论是孙中山的“五族共和”，还是中国共产党后来提出的“人民共和”都是秉承 这样的精神。从共和的精神与理论来说，共和民主强调自由与平等共进、多元与一体共存、制度与德性共荣，从而创造国家与社会的相互促进、共同发展的格局。 因而，对于后发现代化国家来说，共和民主要比自由主义民主更具建构性。

但是，在具体的实践中，中国走过弯路。其中最大的原因就是没有搞清楚落后国家建设社会主义的战略、路径与进程。这个缺陷不仅带来社会主义现代化发展的挫 折，而且带来中国现代国家建设的扭曲，其中最基本的体现就是：将“人民国家”定位为人民与国家一体，人民就是国家，国家就是人民，进而将国家、人民与社会 合为一体。于是，人民民主最终所布局的不是国家、社会与人民的关系，而是人民与敌人以及人民与人民的关系，用传统的语言来说，就是“敌我关系”与“人民内 部关系”。在这种布局中，人民虽然在国家政权层面获得了绝对的主导地位，但构成人民的每个个体却被人民内部的阶级关系以及国家制度体系完全固化，没有在经 济与社会生活中应有的自主权。没有个体的自主，也就不可能有真正意义上的现代化发展。所以，中国的改革开放就是从打破这种固化结构开始的。

打破这个固化结构的精神力量就来自民主，当年邓小平强调，“民主是解放思想的重要条件”。打破这个固化结构的行动逻辑则是：用分权来解构集权;用党政分开 来解构一元化领导;用民众在经济生活中的自主权来解构僵化的计划体制;用思想解放来解构限制民主的“一言堂”。伴随着既有的固化结构的解体，个体与社会逐 渐获得自主，政府获得法律的保障，党回到了真正意义上的领导地位和执政角色。1992年之后，随着社会主义市场经济体制的确立和完善，个体、社会、政府以 及政党所获得的相对自主，不仅成为中国经济与社会发展的必然要求，而且获得了社会主义市场经济发展所提供的经济基础和制度保障。

对于任何国家的现代化发展来说，个体、社会、政府以及政党等主要政治力量的相对自主是现代化的政治前提;而合理布局这些政治力量，形成既能保障个体自主、 促进社会发展，又能保障国家治理、维护政权稳定的政治格局，则是现代化发展的根本保障。现代化的逻辑决定了布局这些政治力量的战略路径就是民主化，其历史 使命就是建构现代国家。这其中的实践逻辑往往是：从国家建设建构民主;从民主来布局政治结构，从合理政治结构来创造经济与社会发展的空间与动力。这也是为 什么在现代化过程中，民主化所推动的政治变革与政治发展，既具有国家建设的意义，同时又具有促进经济与社会发展价值的重要原因。然而，各国发展实践表明， 在民主化创造发展中，成是民主化，败也是民主化。因为，在这样的发展逻辑中，民主化所布局的政治结构一旦失效，或者说民主化一旦无法进行合理的政治结构布 局，国家建设以及现实的经济与社会发展都将陷入危机。

在现代化过程中，布局政治结构的主轴是国家与社会关系。然而，在中国，这个主轴除了国家与社会之后，还有政党，即中国共产党。中国共产党对中国的现代化发 展具有独特的意义。因为，在中国，其现代化和国家建设是在中国共产党领导下展开的，党是中国现代国家建设的主体力量。虽然中国政治结构的主轴是不同于二元 结构的三维格局，但这样的格局并不意味着中国国家建设与现代化所需要的政治结构布局可以脱出民主的路径来布局，相反，它比一般的政治结构更需要民主在其中 其作用。

要合理布局这样三维的格局，最关键的是要解决三个基本问题：一是民主给党的领导以合法的空间;二是民主使国家走向全面的法治化;三是民主让人民真正成为当 家作主的力量。在世界上其他国家，民主布局政治结构主要是围绕着实现国家的全面法治来展开的。但是，中国是社会主义国家，这决定了民主布局政治结构，不仅 要解决国家法治化问题，而且要解决党的领导和人民当家作主问题。

人民民主的本质就是人民当家作主，其根本体现就是国家权力来自人民，人民运行国家权力，国家事务以人民事务为根本。在马克思主义看来，这 是从民主最纯粹的本质要求出发形成的民主。然而，在中国这种后发现代化国家，在国家与社会的现代化发展水平发展有限的条件下实践这样的民主，就必须解决两 个基本问题：其一，如何实现人民共和，即在现代过程中，将不同的个体、不同的阶层以及不同团体的民众凝聚成为掌握国家权力、当家作主的人民力量，从而在实 现人民整体当家作主的同时，防止社会在自我分化中出现一部分对另一部分的统治;其二，如何预防资本以及国家对劳动者以及社会力量的奴役，只有防止了这种奴 役存在，人民当家作主才有实践的现实基础与政治保障。为此，在国家与社会之外，就需要基于社会而产生的政治力量，这就是政党。这个政党一定产生于人民，并 服务于人民，是为实现人民共和与人民统治而产生的。因而，不论是理论的逻辑，还是历史的实践，都决定了中国共产党只有成为人民民主的领导和实践力量，才具 有真正的领导合法性;同样，人民民主只有拥有这样的政党，人民共和以及人民当家作主才能得到有效的实践。所以，党的领导与人民当家作主之间具有内在的一致 性，而正是这种一致性决定了人民民主的实践主体具有复合性，即不仅有人民，而且包括政党，从而使人民民主的实践形态表现为复合民主。

显然，从人民民主出发布局能够创造中国进步与发展的政治结构，拥有比较充分的理论依据和逻辑力量。然而，这些理论依据与逻辑力量要转化为国家建设的现实资 源和动力，就必须有比较充分的人民民主实践和发展。在经济市场化日益发展、国家法治化不断深化的大背景下，决定人民民主实践和发展的关键，就日益集中于人 民民主对政党与人民关系的布局。在建设现代国家的格局下，要布局政党与人民的关系，就不能简单地从巩固和发展党和人民鱼水情深出发，而应该从建构合法且有 效的现代国家组织与治理体系出发。

在现代化的背景下，一个国家的政治结构布局，不外从两个方面来考虑：一是稳定与整合;二是进步与发展，具体来说，一是个体发展;二是国家与社会的整体发 展，即人与社会的全面发展。这决定了一个国家政治结构布局最终都要落实于国家治理体系，并通过治理体系来体现其优劣。内，定位和规范各权力主体之间的关 系，如政党、国家与社会之间的关系、中央与地方之间的关系、统治力量与被统治力量之间的关系等等。为了把这些权力主体有机地组织起来并形成国家运行所需要 的有序政治过程，就必须在既有的政治结构布局基础上建立相应的国家治理体系。在现代国家中，政治结构的使命就是使多元的政治力量构成一个稳定的政治秩序; 治理体系的使命就是使多元治理主体整合出一个有效的治理结构。由此可见，政治结构与治理体系实际上一个硬币的两面，相互依存，缺一不可。政治结构的布局必 须考虑国家治理的需要，反过来，治理体系的建构必须充分尊重政治结构的布局及其内在逻辑。这决定了在政治结构基础上建构有效的治理体系是国家建设和政治发 展的必然要求。所以，人民民主在布局中国政治结构的时候，始终有一条原则贯穿其中，即民主集中制原则。这个原则不仅贯穿在国家政治生活之中，而且贯穿在党 的政治生活之中。

民主集中制，最早是列宁提出来的建党原则，中国共产党发扬光大了这个原则，不仅使其成为建党的原则，而且成为建国的原则。之所以将这个原则放大到国家组织 和建设层面，这一方面与中国党要建立的人民共和国不像西方或苏联那样由单一阶级统治的共和国，而是各革命阶级联合统治的共和国有关;另一方面，与中国国家 建设既需要强有力的内在统一，又需要人民当家主的广泛的民主有关，即与中国要建设社会主义的现代化国家有关，国家的内在统一是现代化的内在要求，而人民当 家作主的广泛民主是社会主义的内在要求。所以，在《新民主主义论》中，毛泽东在将中国的国体定位为各革命阶级联合专政的同时，就将政体直接定位为民主集中 制，并作了这样解释：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会 选举政府。但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制，才能适合于各革命阶级在国家中的地位，适合于表现民意和指挥革命斗争，适合 于新民主主义的精神。这种制度即是民主集中制。”

国家政治生活中的民主集中制是由党内政治生活原则转换而来，有一定的内在关系，但它们各自所营造的政治生活是完全不同的。在党内，民主集中制所营造的政治 生活是：“一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面。”这样的政治生活对于政党的组织和建 设无疑具有重要的价值和意义。但是，它无法直接运用于国家政治生活之中，因为，它无法支撑基于民主与法治逻辑展开的现代国家建设。然而，在相当长的时间 里，中国共产党将这种政治生活局面直接等同于国家政治生活局面。邓小平在1979年还明确认为“这就是社会主义民主的政治局面”。在党政一体，国家政治生 活与党政治生活高度吻合的条件下，这种认识是没有任何问题的。

实际上，中国共产党将民主集中制原则广大到国家政治生活层面的时候，对其有过一个符合中国现代国家建设需要的解释，这就是毛泽东在1937年回答英国记者 贝特兰提出的民主与集中是否存在无法统一的问题时所作的解释：“民主和集中之间，并没有不可越过的深沟，对于中国，二者都是必需的。一方面，我们所要求的 政府，必须是能够真正代表民意的政府;这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护，人民也一定要能够自由地去支持政府，和有一切机会去影响政府的政 策。这就是民主制的意义。另一方面，行政权力的集中化是必要的;当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执 行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。这就是集中制的意义。只有采取民主集中制，政府的力量才特别强大，抗日战争中国防性质的政府必定要采 取这种民主集中制。”虽然毛泽东回答这个问题的时候处于抗日战争时期，有战时国家或战时政府的背景，但其思想整体符合现代国家建设的逻辑。1956年，毛 泽东在《论十大关系》中讨论如何充分调动中央与地方两个积极性以利中国发展的时候，就是依据这个精神和原则来思考的：“我们要统一，也要特殊。为了建设一 个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导，必须有全国的统一计划和统一纪律，破坏这种必要的统一，是不允许的。同时，又必须充分发挥地方的积 极性，各地都要有适合当地情况的特殊。这种特殊不是高岗的那种特殊，而是为了整体利益，为了加强全国统一所必要的特殊。”

民主集中制在党和国家政治生活中所承载的不同使命，就需要通过不同的制度安排来实现。在党内政治生活中，这种制度安排体现为党的集中统一、党的集体领导和 群众路线的三者协调与统一。在国家政治生活中，这种制度安排体现为人民代表大会制度、单一制结构的中央与地方关系以及中国共产党领导的多党合作与政治协商 制度的三者协调与统一。尽管这两套制度安排是在党和国家各自的权力与组织体系中展开，前者以党章规定为基础，后者以宪法和法律规定为基础，但是由于中国共 产党是领导力量、是执政党，直接领导和参与国家制度的运行，所以，在实际的运行中，两套体系往往是交叉的，存在着深刻的相互影响关系：例如，党的集中统一 所蕴涵的全党服从中央的要求，就直接影响到基于单一制结构所形成的中央与地方关系，从而使得国家层面的央地关系在许多时候变为一种党内的中央与地方关系; 再如，党的集体领导就意味着在一级政府层面，党的书记、人大的负责人、政府首长是在一个领导班子之中的，于是，领导班子中的领导者之间的关系以及集体领导 原则就能直接影响到人大与政府之间的实际关系。反过来，这种影响也是存在的。例如，基于国家法律、政治选举以及地方发展所形成的合法的地方发展积极性，也 可能带入到党内政治生活之中，从而直接挑战党的集中统一，甚至可能挑战党的集体领导。当然，相比较而言，党的制度安排对国家制度安排的影响更为全面和深刻 些，其背后的政治基础就是党的领导。

分析至此，我们不难发现，中国的治理体系是在两大原则下建设的：一是坚持民主集中制原则;二是保证党的领导。其具体形态是党的领导体系与 国家制度体系的复合。在这种复合中，作为党内政治生活原则的民主集中制与作为国家政治生活原则的民主集中制原则也就复合在一起了，并结合坚持党的领导原 则，共同构成中国治理体系的内在原则，具体有：第一，党的政治领导原则，即强调党是治理的核心，担负政治责任。第二，行政首长负责原则，即强调治理的专业 化和法治化。第三，群众路线原则，即强调一切从群众出发、紧密依靠群众、全面服务群众。第四、民主参与原则，即强调尊重人民当家作主权力，依法实行民主选 举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。第五，依法治理原则，即强调党要依法执政、政府要依法行政，民众要遵纪守 法。第六，民主协商原则，即强调决策民主协商纳入决策程序，贯穿于决策之前与决策执行过程之中，尽可能保证人民内部能就共同性问题取得一致意见。第七，合 作治理原则，即强调要充分调动党、政府、市场与社会的多方积极性，调动中央与地方的两方面的积极性，从而创造多方合作、共同治理的局面。第八，公开透明原 则，即强调治理的政策、过程以及相关的信息必须向社会和群众公开，以便接受各方的监督，保证治理的透明度与公正性。第九，基层自治原则，即强调基层群众生 活应该自治，做到自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，并由此不断增强社会的自治功能。第十，集中统一原则，即强调在大政方针的执行上以及在事关国家 大局的问题上，坚持全党集中统一原则。

综合中国治理体系的内在十条原则，可以得出基本判断，从民主集中制出发建设的中国治理体系具有三大鲜明的特征：即政治领导与行政主导相统 一、群众路线与依法治理相统一、多元治理与集中统一相统一。中国的发展实践证明，基于这些原则和特征所形成的治理体系，不仅符合中国这样大型国家实现快速 发展的需要，而且也符合现代民主国家建设与发展的基本逻辑，因而，其根基扎实，具有一个开放的发展空间，是中国实现可持续发展的重要保障。

在中国，不论是人民民主，还是国家建设，都以执政党的领导为前提。这决定了中国发展的领导力直接取决于中国共产党。世界各国的发展经验证明，一个国家的领 导者是否具有领导力，将直接影响这个国家的稳定与发展。从政治学来看，领导力是通过其领导的合法性和有效性有机统一来体现的，合法性体现为领导者被社会大 众接受的程度;有效性体现为领导者在创造秩序、稳定与发展所取得的绩效。合法性是创造有效性的基础;有效性是合法性的支撑，两者相辅相成。在中国的政治逻 辑中，党的领导问题，不仅关系到中国共产党本身，而且也关系到整个国家的建设和发展，所以，中国共产党相当重视这方面的建设。中共十六届四中全会从执政党 建设的角度对党的执政能力作了明确界定：“党的执政能力，就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领 导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。”从这个界定中可以看出， 体现为执政能力的领导能力，实际上是由人才、战略、制度、组织与行动等构成的一套领导体系。领导体系的基础与质量直接决定着党的领导能力与执政能力。

在任何条件下，领导体系的建设和完善都不可能孤立进行，都必须与其所处的环境、领导的对象以及领导的使命相结合。中国共产党之所以能够发展到今天，在于它 找到了既能不断优化其领导体系，同时又能在道义上和政治上获得社会最大支持的战略路径——群众路线。群众路线是基于对人民主体地位、人民智慧以及人民力量 的充分肯定而形成的，与人民民主具有内在的契合性，所以，一方面，通过群众路线，中国共产党能在优化自身的领导体系的同时，密切与人民的关系，从而强化党 领导和执政的合法性基础;另一方面，在治国理政和推动社会发展中，努力通过群众路线来优化党的领导体系，在巩固党的领导地位的同时，全面提高党领导中国社 会进步与发展的能力：

第一，基于群众路线来巩固和提升党领导的合法性基础。人民是政党的现实基础，也是历史发展的推动力量。中国共产党的使命，就是要使人民成 为国家的主人，当家作主，建立人民民主国家。以相信群众、依靠群众、联系群众、服务群众为核心理念的群众路线，就是基于这样的世界观形成的，它既是党的宗 旨的具体实践，同时也是党领导人民实践人民民主的有效方式。所以，群众路线对巩固和提升党领导的合法性基础具有多重的效应：“历史和现实都表明，一个政权 也好，一个政党也好，其前途与命运最终取决于人心向背，不能赢得最广大群众的支持，就必然垮台。”

第二，基于群众路线来提升党把握规律、科学决策的能力。中国共产党的思想路线包含两个方面：群众路线与实事求是。前者解决真知从何而来问 题;后者解决用什么来检验真知。在党的思想路线中，群众路线最为根本，没有这一点，实事求是就无法做到。毛泽东在1943年发表的《关于领导方法的若干问 题》明确要求全党必须从马克思主义认识论的高度来把握群众路线的真谛，他说：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。 这就是说，将群众的意见(分散的无系统的意见)集中起来(经过研究，化为集中的系统的意见)，又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去， 见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。这 就是马克思主义的认识论。”这种认识论，成为中国共产党把握全局，制定正确的路线、方针和政策的基础。必须指出的是，基于群众路线所建构的认识论，使以马 克思主义为意识形态的中国共产党，在革命与建设的实践中，彻底摆脱了教条主义，将马克思主义与中国实际相结合，走出了中国特色社会主义道路，创造了中国快 速发展的现代化奇迹。

第三，基于群众路线扩大公民参与以推进人民民主。人民民主是社会主义的生命，领导人民实践人民民主是党领导和执政的内在使命。所以，扩大 公民参与，广泛吸纳群众意见并及时地转化为有效政策，是党领导和执政能力的具体体现。在这方面，群众路线起到了积极的作用。在实践中，群众路线所形成的公 民参与，主要是基于决策者走入群众中而形成的。1964年，毛泽东在《学习马克思主义的认识论和辩证法》一文中指出：“要在人民群众那里学得知识，制定政 策，然后再去教育人民群众。所以要当先生，就得先当学生，没有一个教师不是先当过学生的。而且就是当了教师之后，也还要向人民群众学习，了解自己学生的情 况。”显然，这种公民参与是权力主体与政治过程延伸到群众之中而形成的，不同于公民主动而直接地介入政治过程表达意见所形成的参与，王绍光教授将这种参与 概括为“逆向参与模式”，并认为它有四个支点：第一是要求领导干部深入群众，与群众打成一片;第二是领导干部要有群众观点，想群众所想，急群众所急，充分 考虑群众利益;第三是领导干部要进行充分调查研究，真实了解民情民意;第四是领导干部要积极吸取民智，以寻求切合实际的政策与办法。显然，这种“逆向参与 模式”对人民民主发展具有直接的促进作用，首先，它保证了人民当家作主的地位;其次，它使公共政策的决定有效地确立在人民参与、人民利益与人民智慧基础之 上，成为一种民主的成果;最后，它对限制和克服官僚主义的滋生具有一定的抑制作用。

第四，基于群众路线保持党的领导具有永续的生机活力。权力与地位天然地具有腐蚀作用。对任何长期拥有权力与地位的领导力量来说，其面临的 最大挑战就是如何有效地抵御这种腐蚀作用，保持其思想、肌体和行动具有永续的生机活力。毛泽东当年回答民主人士黄炎培之问的时候，就明确认为民主是应对这 个挑战的最好办法。这个民主办法的具体实践形式就是在党工作中始终坚持群众路线，一方面要求党的干部和组织要深入群众，听群众呼声，为群众服务，谋群众利 益;另一方面，积极地动员群众监督党的干部与领导，最大限度地保持党的先进性与党员干部的纯洁性。

作为党的生命线，群众路线决定中国共产党领导能力的强弱及其所领导事业的成败。但是在不同的历史时期，社会的结构、社会的思想观念以及社 会发展所面临的问题都会有很大的变化，从而使群众路线的具体落实和实践面临新的挑战和问题。这就意味着虽然群众路线是党建构起领导体系，保持其领导力的法 宝，但如何发挥这个法宝的威力，并产生实际成效，还需在实践中不断探索和创新。

从传统迈向现代的国家转型，必然面临分化与一体化两大潮流的冲击。这决定了现代国家建设面临的任务就是如何在分化的趋势下建构一体化国家。它大致有两种模 式，一种是在大分化的基础上建立一体化。例如，许多现代民族国家就是基于传统帝国分裂为若干小的区域之后所建立起来的主权国家。另一种是将分化纳入现代的 一体化结构之中，建构以强大主权力量为核心的多元一体的现代国家。中国属于后者。它是在传统帝国体系彻底崩解的历史过程中从传统迈向现代的，为了使这个巨 大的共同体不至于在转型中分裂解体，辛亥革命之后的中国就将在民主共和下重建国家统一体作为其现代化和民主化发展的首要使命。

现代国家一体化的前提与基础，就是主权的独立与统一。所以，西方国家现代国家建设的理论与实践都是从主权建构开始的，在强调主权绝对性和神圣性的基础安排 多元的权力及其相互关系，其途径就是建构现代民主制度。可见，对现代国家建设来说，民主制度不论以什么形态出现，都必须包含一个最重要、也是最基本的功 能，即将多元构成一体，以一体包容多元。缺乏这种功能或能力的民主制度设计，不管其价值理念多么“先进”，都不可能建构真正的民主国家，更不可能使人民过 上幸福的民主生活。这是现代国家建设的铁律。因而，任何现代国家的建设和发展都需要在主权独立与统一前提下，在建构现代民主制度的过程中，建构起一套维系 和促进国家一体的国家与社会整体体系。这种整体体系必然与民主制度是互为表里、有机统一的。

中国现代国家建设之所以走上“党建国家”的发展模式，其中一个根本的原因就在于：将传统帝国废墟重新整合为一个大型的现代国家，就必须有一个能够整合中国 社会的核心力量;而中国的历史与社会结构决定了这个核心力量不可能来自中国传统社会的积淀与成长，只能来自现代化过程中的培育与建构，于是，政党因此被选 择为建构现代国家的领导与核心力量。中国的历史与社会最终选择了中国共产党来担当这个使命。中国共产党完成这个历史使命的关键，除了要在现代民主条件下确 立和巩固其领导地位与核心作用之外，就是要实现对社会和国家的有效整合。在具体实践中，中国共产党从人民共和的政治逻辑出发，通过统一战线创造性地将这两 者有机地结合起来：即通过统一战线凝聚各方面力量，在实现社会与国家整合的同时，确立和巩固党的领导地位，并发挥其核心作用的功能。

统一战线的民主基础是人民共和。中国共产党明确新中国既不是资产阶级的民主共和国，也不是苏联式的无产阶级共和国，而是“各革命阶级联合专政”的共和国， 即人民共和国。其实质是各革命阶级联合一体组成人民，共同掌握国家政权，当家作主，成为国家的主人，并承担国家治理。因而，人民共和国的前提是人民凝聚一 体，从而整体掌握国家政权;而这种凝聚一定是基于核心力量所形成的有机团结。在这样的政治逻辑下，中国共产党充分意识到：其领导地位与核心作用关键在于， 联合和团结全社会的力量，在壮大党的力量的同时，实现社会与国家的有机整合。统一战线战略因此形成，并不断发扬光大，从革命一直延续至今。可以说，人民共 和支撑统一战线，统一战线保障人民共和。因而，实践中的统一战线，不仅是党发展壮大和巩固领导地位的法宝，而且也是实现社会团结与国家整合的法宝。

统一战线之所以能够同时成为社会团结与国家整合的法宝，一方面当然与中国共产党的领导以及中国共产党所要建立的国家是人民共和的国家有关，另一方面也与中 国现代国家成长的内在要求有关。基于深厚的大一统结构，中国是以单一制原则来组织现代大型国家的，然而，中国是一个具有内在多样性与多元性的社会。单一制 原则虽然适应了国家建设中的一体化要求，但要有效协调多样性与多元性，维护稳定的多元一体结构，单一制所提供的制度和政治资源是不够的，尽管中国共产党在 少数民族聚居地区实行单一制下的少数民族区域自治制度。在这样格局下，以承认和保护多元为前提，以协调和凝聚多元力量为使命，以实现人民共同当家作主为目 标的统一战线自然就成为国家建设的所需要的重要机制。正因为如此，中国共产党为了使自身成为全民族的领导核心，同时也为了从全民族利益出发建设一个崭新的 共和国，很早就将统一战线同时看作党的领导方略和国家建设方略，并在实践中创造了特色鲜明的组织与制度载体——人民政治协商会议。中国共产党正是借助这样 的组织与制度载体完成其最初的立国立宪工作的，人民政协也因此成为诞生共和国的母体。

在中国国家建设中，人民共和、统一战线、人民政协三者是统一在一起的，其背后实际上是中国以人民民主方式促进国家整合的价值、战略与制度的统一。它们的共 同使命就是在人民民主的原则下，以中国共产党领导为核心，创造多元共存一体的现代国家整合体系。这种整合体系虽然围绕着中国共产党为核心展开，但在人民共 和的原则下，整合其中的各个主体力量在政治上是独立的、在法律上是平等的，因而，这个整合体系得以持续和巩固的内在机制一定是民主的，其具体形态就是政治 协商。纵观世界各国的政治建设，将制度化的政治协商作为建构和强化国家整合体系，以促进人民民主，维护国家内在协调与统一，是中国的独创。

仅仅将政治协商定位在人民政协的政治协商，那就简单化了。根据2006年年初中共中央颁发的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，人民政协的政治协商 主要定位于人民政协就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行的协商。人民政协政治协商的主要内容是：国家和地方的大政方针以及政治、经济、 文化和社会生活中的重要问题;各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。但是，如果将政治协商与人民 政协本身结合起来考虑，就可以看到，以人民政协为核心展开的政治协商，实际上是以各党、各界、各族、各团体共商国务政事为途径来凝聚各党、各界、各族的共 识，协调各党、各界、各族、各团体的利益，从而达成大联合、大团结之成效。这其中的关键在于运行政治协商的人民政协具有双重身份：既是统一战线的组织，又 是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，这决定了人民政协的政治协商必须承载统一战线的使命。统一战线的使命就是凝聚、联合与团结。所以，人民 政协章程明确表示，团结与民主是人民政协的两大主题。在民主的主题下，人民政协以政治协商为核心展开，这其中涉及民主参与、民主决策、民主监督;在团结的 主题下，人民政协通过发挥其统一战线组织的功能，努力协调好中国社会的五大基本关系——政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系。显然， 这五大关系直接关系到社会的团结与国家的整合。

所以，在中国，政治协商不是一项简单的民主机制或民主形式，它既是人民民主实践的方式;同时又是统一战线实践的机制。它可以存在于党的政 治生活之中，服务党的领导;也可以存在于国家政治生活之中，服务国家的整合与统一。这决定了政治协商在中国的实际存在，不仅仅作为一种民主机制而存在，它 同时也作为一种基本政治原则、一种政治生活方式而存在。在中国的政治逻辑下，以中国共产党为核心展开的政治协商，不论以什么样的形式存在于中国国家建设与 政治生活之中，都将对中国的整合体系的巩固与优化产生积极的特殊作用。这是中国这样超大规模国家能够在深刻转型与快速发展中保持比较稳定协调，并增强多元 一体结构的关键所在。

综上所述，中国这三十年多年发展的最大成就之一，就是使中国特色社会主义实现了理论、道路与制度的有机统一，从而为中国的持久发展提供了最根本的政治保 证。显然，这种统一的根本点就是在人民民主。在中国的政治逻辑中，人民民主，既是国家的形态，也是国家的目标，因而，多维度地定义和规范着国家的结构、运 行与发展，从而使得中国的国家与社会生活既遵循民主与现代化要求，又遵循中国的自我意志。正因为中国的政治体系和政治生活与民主和现代化衔接，使得世人常 常能够用一些“经典理论”和“经典模式”来观察、透视或要求中国;同时，也正是中国发展具有很强的中国的自我意识和创造，使得用这些“经典理论”或“经典 模式”来透视中国的人们，担忧起中国的未来，认为中国由于没有达到“经典理论”或“经典模式”中的原则和规范，中国未来的发展必然要面临大的政治变革的考 验，而且这种考验所蕴含的风险也可能是很大的。然而，本文的分析认为，只要中国能够在现有的制度框架下，以人民民主为取向，时刻保持政治与经济的有机互 动，自觉地进行政治建设，推进民主发展，中国的未来发展就不可能存在要过所谓的“政治变革坎”的问题。这其中的道理，可归结为两点：一是中国的经济与社会 发展已完全迈入现代化的轨道，已成为一种不可逆的发展;二是中国的政治体系具有现代性，而且其本质上是开放的，因而，具有很强的适应性和发展性，否则，中 国不可能创造今天的发展。

(作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院;深圳大学管理学院;）

（《环球视野globalview.cn》第525期，摘自2012年第5期《学术月刊》）