王晋 以色列海法大学政治学院国际关系博士生
发表时间：2016-01-02 08:30:57
随着沙特宣布大幅减少针对国内的石油补贴政策，宣布国内石油价格上调40%，国际社会的目光也随之被吸引而来。根据国际货币基金组织的报告估算，沙特政府每年的能源补贴支出达1070亿美元，其中仅汽油补贴就高达860亿美元。沙特国内汽油零售市场价格目前仅为每升0.6里亚尔（约合1元人民币），是全球最低的汽油价格之一。柴油和天然气零售价格也在全球最低价之列。作为不少人们心中的中东“土豪”国家，沙特降低国内汽油补贴，确实让人们大吃一惊：原来沙特也扛不住了。
曾经的产油大国也面临石油危机
沙特的“节能减排”需求
其实在今年11月，就已经传出消息沙特将会削减国内的石油补贴，但是当时沙特一些学者出来表态，认为“未来两年内”沙特绝对不会减少补贴。因此此次沙特宣布减少汽油补贴，确实让很多人觉得十分突然。不过如果我们观察沙特国内的政策动向，就会发现其实在过去一年多左右时间里，沙特已经在国内就“减少石油补贴”进行了很长时间的争论。因此，此次沙特大幅减少汽油补贴的政策，也是经历了较长时间的政策考量。
作为一个国家的基础能源，汽油补贴的减少将会意为着汽油市场价格的上升，而汽油价格的上升将会意味着该国国内一系列产品价格的上升，更意味着很可能会产生“通胀”风险。同人们印象中海湾国家老百姓普遍的“土豪”情节相反，沙特尽管同样由于“石油经济”拥有较为充裕的资金，但是其百姓的生活并不如其他海湾国家那么富裕。在财富分配上，沙特利用自己的石油资源来“藏富于国”，再通过一系列内政外交手段将这些资源用于维护自己的国内稳定和社会发展。
在诸多财富再分配政策之中，对国内石油的补贴是沙特政策的重要组成部分。沙特人的福利从教育到廉价能源，几乎遍布各个领域：政府每年出资数十亿供学生出国深造；石油价格低到每加仑1美元以下；电费也很低，以至于暑期出门度假的利雅得居民都懒得关掉家里的空调。
通过补贴来推行的低油价政策很大程度上源于沙特的“政治需求”，即通过推动一系列的福利措施来增强王室政府的合法性。王室一般与公众分享石油财富，这让中东动荡的背景下沙特能够稳固其政权。在很长一段时间里，尽管石油价格下降，政府财政收紧，但相比选择破坏社会稳定的基石，沙特执政者宁愿承担巨大财政赤字。
但是沙特实行的“低油价”政策也带来了负面效应，即沙特国内不断攀升的能源消费总量和难以推行的节能政策。沙特的单位产值能耗长期较高，2013年沙特的单位产值能耗是英国的4.1倍，能源生产效率亟需提高。2013年沙特的年人均能源消费量是英国的将近8倍，是中国的近4倍。
如此低的能源利用率，加上相较于其他海湾国家更多的人口（2013年沙特人口已经接近3000万），沙特政府也就因为“石油补贴”背负着较大的财政压力。为了提高能源利用率，2010沙特成立了“沙特能源效率中心”（SEEC），帮助国内减少能源浪费现象。“沙特能源效率中心”推出了一系列的措施，如推行“最低能源效率标准”（MEPS），在汽车行业推行经济节能标准，在建筑行业也推出了节能建筑标准等。此外，沙特还开始监控国内的工业和家庭用电，并且计划推出相关的节能法律，来强制减少生产领域的浪费现象。
但是“沙特能源效率中心”的计划并没有达到预期。一方面，国内低廉的石油价格，使得任何节能推行都变得极其困难。沙特国内的电力行业超过60%的电力都是通过石油生产的，低油价使得工业和服务业领域用电量一直居高不下，用电量也一直保持快速增长。预计沙特的用电量将会从2013年的50兆瓦提升到2032年的120兆瓦；另一方面，沙特个人的能源消费需求也在持续增长。在过去数年中，沙特的石油消费量一直保持着7%以上的年增长量，而与此同时，沙特的经济增长率只有大约3%左右。当然了，沙特的人口增长（由于文化的影响，中东穆斯林国家的人口增长往往较快）以及由此带来的能源需求，确实是刺激石油消费的重要原因，但是也应当看到，沙特长期的低油价也是助推国内石油需求快速增长的重要原因。
有鉴于此，沙特需要进行一系列的能源改革，来增加能源的利用率。当诸多法规和行政措施尝试过之后，沙特需要利用市场的手段，即将汽油价格回归市场，来增加国内的能源利用率。而政府可以利用的，只有减少能源补贴这一个办法。
财政压力下的唯一选择
减少能源补贴，其实很长一段时期是沙特国内的一个“政治禁忌”。而此次之所以能够真正在能源补贴上“做大动作”，确实离不开沙特国内日趋紧张的“财政压力”。
作为世界的“能源出口大国”，沙特国内的财政80%来自于石油出口收益，因此财政状况同国际石油价格息息相关。由于近些年国际原油价格不断下跌且长期保持低位，沙特国内的财政状况也日趋恶化。2015年该国财政赤字接近1000亿美元。这是沙特连续第二年出现财政赤字，赤字规模创历史新高。据沙特财政部公布的年度经济报告，今年沙特财政收入为6080亿里亚尔（约合1620亿美元），财政支出9740亿里亚尔（约合2600亿美元）。而按照预算，沙特明年预算收入为5130亿里亚尔（约合1370亿美元），预算支出8400亿里亚尔（约合2240亿美元），赤字为870亿美元。如果我们考虑到沙特在预算制度上的一些习惯，即往往会随着各种需求被不断的“追加”，那么沙特明年的赤字水平将很可能进一步增长。
沙特石油部长欧那密
摆脱或者减轻财政赤字，沙特能够做的无外乎以下三种选择。首先就是静待时机，等候国际油价的全面上升，以此提升财政收益，来减少财政赤字，甚至进而转赤字为红利。但是这种预想从当前来看，在一定时间内无法实现。在国际原油市场领域，供大于求的窘境将会长期存在，尤其是世界经济复苏乏力，主要经济体增速放缓，对于能源的需求在未来一段时间内有限。而传统的石油消费大国美国也开始努力通过开采国内的页岩资源达到石油自给。而在供给方面，主要的产油国比如沙特、卡塔尔、伊拉克、伊朗等，都各自有着自己的国内外问题，比如应对国内的恐怖主义和极端主义扩张、政局动荡和内战深渊等等，这些都需要巨大的财政支出予以支撑，加上主要产油国之间相互关系微妙，在此背景下，很难想象主要产油国会团结一致减少供给，期待在未来形成一个较强的油价反弹。因此，油价的上升及其所带来的财政红利，似乎并不可能。
沙特的第二个选择，在于减少对外支出。从上世纪中期沙特国内大规模开采石油资源开始，各类的“对外援助”就占据了沙特财政支出的重要部分；在过去的数年之间，面对复杂多变的地区形势，沙特对外支出尤其是中东地区的财政支出，也刺激了财政赤字的产生。在这些支出中，对于叙利亚的介入、也门局势的介入以及其他地区国家相关问题的“援助”，占据了重大的比例。尤其是今年3月份沙特开始宣布出兵也门，战事却无限延长，导致了沙财政也深陷泥潭。尽管沙特和也门胡塞武装的代表在过去的数月里于阿曼和瑞士举行了数次秘密会谈，但是仍然无法有效化解各方分歧。战事仍然在打，和平遥遥无期，考虑到沙特对于也门国内局势的担忧以及也门境内极端组织扩散的加剧，沙特需要保持高昂的财政投入来支持地区战争。加上沙特立国所带有的伊斯兰教“守护者”色彩，沙特需要保持巨大的财政投入来帮助自己在地区的盟友，继续争夺在伊斯兰世界的话语权。
既然无法坐等红利，又不能在对外援助上减少，沙特的第三个选择，只能是在国内领域“开刀”。而对这些补贴动手，仍然具有一定的底线。沙特立国的三个支柱，即政治上的王室团结、军队上的牢牢掌控以及文化上的宗教神圣性。这就要求政府财政在军队、宗教人士和王室领域进行更多的支持。长期以来，沙特确实在国内的教育、医疗和消费领域进行着较大的财政补贴，尤其是2011年之后，沙特财政采取了一系列措施，通过社会补贴来平息国内民众的政治改革要求。在过去很长一段时间内，沙特在国内教育补贴很大部分被宗教领域所占用，这种安排既是沙特有意为之，以图维护沙特王室的宗教神圣性，也是某种程度上对于教权在沙特国内力量的一种妥协。而在卫生领域，沙特财政补贴无法削减，否则将会进一步导致民众负担的加剧。有鉴于此，沙特能够做的，只能是对老百姓的“能源消费”动手。而且这些能够“调整”的补贴之中，也只有能源补贴，在不伤及政治和社会稳定基础的同时，能够切实减轻国内的财政负担。
应当指出的是，沙特减少财政补贴并不意味着单纯削减支出的“一锤子买卖”。沙特在削减能源补贴的同时，还是会通过其他的措施减少能源价格上涨以及通胀给民众带来的生活压力，比如加大对于医疗和卫生领域的补贴，加大失业救济金补贴，加大教育补贴力度等。可以说，沙特所推出的财政措施，尽管是希望减少财政赤字，但是并不意味着沙特民众生活彻底将陷入“万劫不复”之中，其他的配套扶持政策也讲很快跟上。对于沙特民众生活的冲击是有的，而且会不小，但是沙特政府也在力图减轻其所带来的冲击力。而且从当前沙特外汇储备高达6400亿美元来看，沙特还是在未来一段时间内有能力维护高额的财政补贴。
沙特减少水、电和燃油补贴，从一定程度上是出于希望提高国内能源利用率的考虑，但是从直接原因上看是国内财政赤字所带来的巨大压力，由于低油价和沙特国内特殊情况，“开源节流”方面沙特只能选择砍掉对于能源的财政补贴。而从未来看，沙特仍然会而且有能力依靠其充裕的外汇储备，保证国内的社会稳定。
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