没有投票权的华盛顿人

•林海•

在美国首都华盛顿哥伦比亚特区的街道上，只要认真观察，就会发现许多车牌上写着“No Taxation without Representation”(无代表不纳税)的字样。这是华盛顿人表达愤怒和进行斗争的一种方式。建国两百余年以来，华盛顿居民和其他各州的居民一样纳税，但他们在国会的唯一一名代表却没有投票权。

而华盛顿人在争取自己的权利时也经过了长期的斗争。1973年，美国国会通过《地方自治法》，使得华盛顿居民可以第一次通过选举产生自己的政府。1993年，一项给予华盛顿哥伦比亚特区州的地位的法案在国会上提出，但是没能通过。

美利坚大学法学教授雅曼•拉斯金说，现在美国没有联邦选举权的除了罪犯、未成年人之外，就只有华盛顿居民了。在美国首都，公民的代表却在国会无法行使投票权，这令人匪夷所思。

尴尬的首都

“无代表不纳税”这句名言，曾经是美国历史上最为激动人心的口号。当年激发美国人民奋起抗争英国统治、争取独立的缘由，正是这有纳税义务、却没有参政权利的不公正待遇。在英国本土，自1215年《大宪章》以来，议会始终以财税作为限制王权的利器。《大宪章》规定，国王非经议会同意，不得随意征税。国王为了缓解财政困难，不得不接受《大宪章》关于代议制的设计，允许议会从此对自己的财税和支出有审核和批准的权力——而这，成为未来世界各国代议制度的核心。到1689年，英国的《权利法案》明确禁止了未经议会同意的课税。然而100年后，殖民地人民仍然没有享受到这一权利。

1750年，一位名为乔纳森•梅休的牧师在一次布道中，第一次明确使用了“无代表不纳税”这句话。到了1765年，波士顿当地政治家詹姆斯•奥蒂斯将这句话演绎为了更为激进的版本：“无代表的税收即为暴政。”1773年12月16日，为抗议英国对美国输出的茶叶课以重税、却不允许在这片土地上定居的移民们在英国议会中占有席位、代表民意的不公正待遇，一批波士顿青年化装成印第安人袭击了3条英国船，将东印度公司的300多箱茶叶倒入大海，就此点燃了美国革命的火炬。

然而直至240年后的今天，华盛顿特区仍然在用这句口号进行斗争。2000年11月，机动车辆管理所在民意驱动下决定，在车牌上印制“无代表不纳税”的字样。如此一来，在游人如织的华盛顿特区，大街小巷行驶的特区车辆的车牌上都会有这么一句话。这个宣传攻势得到了时任美国总统克林顿的支持。他甚至同意在总统座驾也换上“无代表不纳税”的车牌。尽管有了总统的支持，华盛顿市民争取投票权的斗争仍然进展不大。他们必须缴纳国会立法征收的联邦税收，却不能像其他美国人那样投票选举参议院议员，唯一的一名众议院议员还没有投票权。华盛顿市议会议员卡罗尔•施瓦茨直言：“美国是世界上唯一剥夺首都民众通过议员在国会投票权利的国家。”

除了没有投票权之外，华盛顿这个城市也很难称得上“首善之都”。城市的人口不到美国人口总数的0.2%，人口密度却居全美前列，因为它既不能朝四周发展，也不能向空中延伸。因为这个城市的边界已经被宪法和法律锁定。

事情要追溯到美国建国初期。1787年，美国的开国先贤在费城举行制宪会议，制定联邦宪法。各州议员曾在建都选址问题上激烈争吵，都想把首都设在本方境内。由于担心各州“挟首都而令诸侯”，也为了在各方之间求得平衡，首任总统华盛顿选定南北方的天然分界线——马里兰州和弗吉尼亚州之间、波托马克河与阿纳卡斯蒂亚河汇流处长宽各为16公里的地区作为首都。

在华盛顿的设想里，首都是处理联邦之事，就像一个议事区，有公共事务的时候大家到首都来讨论，没事就回各州处理本州事务。留在首都里的，基本是维持政府日常运转需要的公务员。他们在投票事务上应该自行回避。因此，宪法第1条第8款第17目规定：“对于由某些州让与合众国、经国会接受而成为合众国政府所在地的地区(不得超过十平方英里)，在任何情况下都行使独有的立法权。”这一地区，就是人们现在熟悉的华盛顿哥伦比亚特区。

由于在地区上被划定了边界，华盛顿特区尽管人口增长迅速，却仍然只能夹在马里兰州和弗吉尼亚州的缝隙中。不仅如此，弗吉尼亚州还想方设法“地方蚕食中央”，在1847年将波托马克河以南的82平方公里索回，让华盛顿只剩下177平方公里的面积。面积狭小，只能选择向空中发展。但是，美国国会又立法对华盛顿特区建筑物高度进行了限制。1899年，美国国会通过《建筑物高度法》，规定任何建筑不得高于当时最高的国会大厦，也就是94米。1910年，国会又通过修正案，进一步规定华盛顿特区任何建筑的高度不得超过其临街的宽度6米。

华盛顿特区的拥挤情况不断加重。2007年，在美国最拥挤的大城市排名中，华盛顿位居第五。人多地少导致了高房价和高租金，很多中产阶级争相外迁，华盛顿特区出现了白天98万人上班，晚上58万人居住的情况。随着许多联邦机构外迁外建，华盛顿特区周边的马里兰州和弗吉尼亚州一下子增加了许多就业机会，甚至衍生出了“联邦业”成为马里兰州第二大产业的奇观。华盛顿只能眼睁睁地看着“肥水流进外人田”，自身的贫困率却居高不下。2008年，华盛顿贫困人口中5岁至17岁的少年儿童占51.3%，比全国平均数高出16.8%，居全美之冠。

没有投票权的二等公民

如果说华盛顿在地域空间上受尽了委屈，那么在实质权力分配上就更是有苦难言。美国宪法规定，每个州在国会有两名参议员和按人口而定的数额不等的众议员。如此，人口最少的怀俄明州也有3名议员，而比其多出近10万人的华盛顿哥伦比亚特区则如同“庶出”，没有任何一名参议员。

根据政治社会学家理查德斯的说法，当年建国之时，各州都有自己的军队，比现在强大得多。华盛顿总统和其他的宪法制定者也担心，如果把首都设在某个州，会导致这个州的权力过大。因此宪法规定，只有国会对首都华盛顿的政府拥有控制权。除此之外，开国先贤们还担心，联邦政府容易受到政府所在地选民的影响，所以反对给予首都华盛顿在国会的投票权以及州的地位。就这样，两百多年来，首都华盛顿的居民虽然和其他州的居民一样赋税，并履行公民的各种义务，但在投票权问题上一直处于“不平等”的地位。

因此，“特区”的地位使华盛顿不仅被排除在国会立法和国家事务之外，即使市议会立法也必须由国会批准才能生效，而且华盛顿市政府的地方预算也要经过国会和总统的批准，市议会通过的所有法律仍然可以被国会推翻。比如，2002年华盛顿市拟将部分税收资金用于低收入妇女的堕胎服务，但是遭到了国会的反对，这一项目也被迫搁浅。市政府随后准备将一笔资金用于“防止针头交换”项目，以降低艾滋病毒传播，国会再度驳回了这项申请，理由是将可能造成对于国民隐私的侵犯。

华盛顿市议员杰克•埃文斯说，华盛顿人口有57万，按人均计算，它派兵参军的人数比一半的州要多，交税也超过好几个州。2009年，华盛顿特区上缴税收超过20个州，按税收与人均GDP之比来算，雄踞全国之首。埃文斯说：“我是美国公民，又住在首都华盛顿，我们生活中的很多问题，包括是否要进行战争等，都是由国会来决定的。但是，我们的国会代表却不能和其他美国人的国会议员那样行使投票权，这种情况必须改变。”

在国会没有能够代表自己的代表，意味着华盛顿的很多问题将很难得到解决。其他州的居民面临挑战，需要财政资源或者立法来解决自己的问题时，他们可以找自己国会的议员反映问题并寻求帮助。但是，华盛顿居民的国会代表没有投票权，所以当他们需要政府帮助和支持的时候无人可以求助，只有坐等其他州的国会议员决定他们的命运。即使其他州的国会议员关心华盛顿的问题，但他们的首要职责是考虑自己州选民的利益。由于资源有限，这些议员为自己的州争取到资金后，留给华盛顿的就所剩无几了。由于在国会中没有发言权，所以华盛顿在很多方面总是排在其他州的后面。

举步维艰的斗争

至今，华盛顿市民仍然在为投票权而进行着举步维艰的斗争。美国的民主史，历经两个世纪，似乎又回到了起点。与先贤们不同的是，华盛顿市民并没有重演“波士顿倾茶事件”，而是采取法律与民主途径不断进行争取。尽管未能“毕其功于一役”，华盛顿投票权的斗争仍然取得了一些结果。1961年，华盛顿人争取到了选举总统的权利。宪法第23条修正案规定“合众国政府所在的特区，应按国会所指定的方式选派若干名总统和副总统的选举人，为此目的，该特区应被视为一个州，选举人数量应相当于它有权选举的参议员和众议员人数的总和”。1970年，华盛顿人又争取到一名国会众议院代表的名额，不过这名代表在国会没有投票权。

可以说，上至市长下至平民，华盛顿人从未平息过争取投票权的斗争。1993年，当时的市长凯利因为参加抗议争取州地位而被捕。2011年4月，这一幕再度重演。华盛顿市长格雷带领一众市政府官员在国会大楼前抗议国会预算案对华盛顿市实施新的限制。格雷和另外40人后来被国会警察带走，罪名是阻碍交通；而且象征性地把他们的手用塑料绳绑在背后，算是戴上了手铐，直至7小时后才获释。

2000年，“汽车牌照”抗议活动，数万华盛顿市民举行集会，建议更换旧汽车牌照的车主们换领一种标有“无代表不纳税”字样的新牌照，试图引起美国其他地区和世界各地前来参观者的注意。2002年，华盛顿的一个民间组织再度向市议会提议，改用新的区旗，将这句“无代表不纳税”印在区旗上。

2007年，全美推行“25美分”硬币的重铸行动，各州可以提交流通于本州的硬币设计方案。一个名为“华盛顿争取投票权”的基金会和一个名为“民主第一”的争取投票权组织联合多方提出动议，要求将“无代表不纳税”的口号刻在硬币上。可惜的是，到目前为止，无论是“区旗方案”还是“硬币方案”，都未能有效推进下去。

如何解决华盛顿投票权的问题，当前有三种方案：一是通过修改宪法，让华盛顿特区公民享有投票权；二是将特区划入马里兰州，特区公民分享马里兰州的选举权；三是让特区享受州的待遇，变成一个新的州。这三种方案都面临着重重困难。修宪的难度之大自不必言，要将华盛顿大部分地区划归马里兰州，又受到华盛顿居民的抵制。第三种方案看似可行，又因两党“各打各的小算盘”而难以推进。因为首都华盛顿在政治上一贯倾向于民主党，如果华盛顿成为州的方案一旦通过，民主党很可能增加两名参议员。

看来，华盛顿人投票权的斗争，不只是法律问题，还是复杂的政治问题。这条争取投票权之路，还将面临重重难关。

（《环球视野globalview.cn》第544期，摘自2013年3月21日《法治周末》）