欧洲一体化面临深层困境

欧盟最新民调显示：民众怀疑一体化模式

债务危机发生前的欧洲自信、乐观，认为其经济、政治和一体化模式是实现和平和繁荣的保障。如今，在新兴经济体力量上升、欧盟自身危机不断的背景下，民众日益怀疑欧盟倡导的自由市场经济、民主政治和一体化模式，认为联盟不仅未能保证和平与发展，反而成为问题的组成部分。一份2016年12月的民调显示：82%的受访者表示欧洲一体化的经济缺乏足够的社会保护；超过半数受访者表示国家的政治制度未考虑他们的利益；56%的受访者认为未来一代的生活将更艰难；在欧盟28国中，21个国家的多数受访者认为全球化威胁到国家身份。

近十年来，欧盟的内外危机频发，从债务危机到难民危机，从“英国脱欧”到内外安全危机，无论是规模还是性质都前所未有。这些危机之间具有高度相关性，其叠加效应诱发的全面政治和社会危机，是欧盟体制性缺陷的综合表现，是一体化深层困境的反映。欧盟作为多层治理体系，其权能和责任错配的制度性缺陷、成员国利益与价值分歧加剧的团结和共识危机以及社会分裂导致的认同缺失，是导致危机频发的深层根源。

欧盟权能分裂带来的制度性缺陷

欧盟的权力来源是成员国以条约为基础的主权让渡，其行动能力也受制于此。随着一体化的不断深化，欧盟获得的权能日益增加，涉及经济、社会、内政与司法以及对外关系领域，但核心权能仍在成员国手中。单一市场、共同货币并没有伴随共同的财政、预算和经济政策出现；囊括20余国的申根区实现了人员自由流动，却没有共同的外部边界保障、完善的信息体系、有效的内务和司法合作以及共同的移民和避难政策作为支撑。

欧盟治理成效取决于成员国之间的协调与合作，而目前进程缓慢、效率低下，面临权能分裂导致的严重治理能力赤字。债务危机发生时，欧盟层面缺乏危机应对机制，除了条约规定“不救助原则”的制度性束缚外，欧盟有限的预算资源也难有作为。“政府间方式”成为应对危机的主导性方式，各国基于自身的观念和利益分歧以及国内政治的束缚，造成危机不断延宕，向核心欧洲蔓延。难民危机与债务危机虽然性质不同，但同样暴露了欧盟的制度性缺陷。一方面，在难民问题日益与安全威胁以及身份认同相互关联的背景下，面对极端右翼势力排外压力，成员国基于主权敏感性，日益采取不妥协的立场；另一方面，一体化尤其是申根区人员的自由流动，使移民问题显著具有超越主权和边界的特性，需要欧盟层面应对，由此造成危机僵局：欧盟既缺乏危机应对机制，又没有足够的能力加强边境安全；成员国层面缺乏妥协意识，难民分配方案久拖不决，危机最终演变为全面的政治、社会和安全危机，并成为英国脱欧的关键驱动性因素之一。

治理能力赤字加剧欧盟合法性危机。欧盟的合法性多源自其功能性作用，即民众认为其是最合适的机构，能够满足公共需求，提供有效的服务和附加值。但是，由于制度性缺陷形成的治理能力赤字，加之双层治理体制下，成员国出于国内政治需要将危机责任推至布鲁塞尔，放大了欧盟的功能性缺陷。债务危机和难民危机严重损害了欧盟的功能合法性基础。根据皮尤研究中心最新民意调查结果，恰是在经济和难民问题上，民意表现出对欧盟最不认同的立场。在难民问题上，98%的希腊人、88%的瑞典人以及77%的意大利人都表示不同意欧盟的方式，认同最高的国家荷兰也仅有31%支持欧盟方案。在经济议题上，仅有6%的希腊人、22%的意大利人、27%的法国人对欧盟应对经济问题的措施持赞成态度。这些数据都表明了民众认为欧盟在应对与其切身利益相关问题上的失败。

成员国利益与价值分歧造成的团结与共识危机

欧盟一体化的历史进程追求的是在“多样性中实现统一”，成员国的妥协、团结和共识文化是一体化不断推进的根本原则。但是，历经多重危机侵蚀，成员国利益与价值分歧不断加剧，欧盟正经历前所未有的团结与共识危机。2016年9月，欧盟委员会主席在例行盟情咨文中表示：“成员国之间从未拥有如此少的共同立场和彼此能够合作的领域，欧盟也从未经历过如此严重的碎片化。”

一体化进程顺利时，尽管成员国从中受益不均，但各方力量基本形成了一种动态平衡，建立在“最大公约数”基础上的合作仍在很大程度上被理解为各成员国之间的共赢合作。德法的妥协与合作，基本代表了欧盟北方与南方国家之间的利益共识；英国的特殊地位，既能保证欧元区和非欧元区之间利益的平衡，也能平抑欧盟内部小国对法、德主导的担心。然而，相互叠加的多重危机，不仅改变了欧盟内部力量平衡，还在一定程度上改变了成员国对一体化附加值的看法，欧盟从“利益共同体”转变为“责任共同体”，各方的利益与价值冲突由此加剧，妥协与共识的空间弱化。

债务危机改变了法、德力量平衡。德国主导的紧缩方案一直是南北欧国家之间的矛盾焦点。以希腊为代表的南欧国家，认为德国在债务危机中的表现缺乏团结精神，不反思自身的经济增长模式，淡化自身对欧元区经济失衡的责任，让债务国承担过高的改革成本，其开出的紧缩药方只是在欧洲强势推广“德国模式”，解决不了危机，却恶化了南欧国家的经济和就业形势。

另一方面，难民危机集中表现了维谢格拉德集团（波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克，以下简称“V4国家”）与老成员国之间的价值观分歧。V4国家拒绝难民分配计划，不仅体现了双方在团结精神与主权让渡问题上的分歧，更反映了彼此在包括宗教包容、难民救助义务以及国家身份等一系列根本价值观问题上的冲突。老欧洲指责V4国家缺乏团结精神，并威胁利用结构性基金施以惩罚；V4国家认为德国等倡导的团结精神是道德绑架，其开放的政策是道德帝国主义，完全无视对欧盟整体的经济、政治和社会影响。

欧盟政治和社会分裂的认同危机

欧盟面临的更深刻困境是政治和社会分裂所导致的认同危机。今天欧洲各国政党政治碎片化、民粹力量上升以及“公投政治”盛行，是“恐惧和愤怒政治”的结果，是认同危机引发的政治失序。2016年欧洲举行的四场公投（包括荷兰否决乌克兰与欧盟自贸协定、英国脱欧公投、匈牙利有关难民分配方案公投以及意大利修宪公投），虽议题不一，但颇具共性，集中表明欧洲范围内政党、建制与反建制、开放与保守、民众与精英以及代际之间的矛盾。欧盟范围内对一体化保障和平与繁荣已无共识，“很多欧洲人认为联盟要么非常遥远，要么过于干预自身的日常生活，质疑其附加值”。

民众对一体化实现和平的认同度下降。一方面，享受了60多年和平的欧洲人已将其视为理所当然，并不将其作为欧盟的根本附加值，而更多关心联盟在增长和就业以及应对难民危机问题上的切实成效；另一方面随着乌克兰危机和南部周边乱象丛生以及恐怖主义袭击的不断发生，欧盟通过扩展模式实现和平备受争论，甚至被认为是“冲突的根源”。

一体化实现繁荣和发展的共识亦在动摇。作为开放市场的积极推动者欧洲一体化带来了创新和发展，但收益分配却严重分化，自由竞争的市场产生了明显的“赢家”和“输家”。英国脱欧公投表现的地域、阶层和代际分化正是鲜明体现。对此，欧盟层面不仅缺乏相应社会保障机制，其相关政策还束缚了成员国进行自我保护的能力，引发民众对国家保护主义意识的回归，怀疑一体化和全球化倡导的开放和自由的经济模式。