缅甸罗兴亚难民问题考验东盟团结

罗兴亚难民暂居难民营（图源：视觉中国

最近，缅甸若开邦的罗兴亚人问题又有恶化的迹象，由于族群冲突导致罗兴亚人出逃成为难民的事件又再次上演，有六千至两万名罗兴亚人相继被泰国、马来西亚和印度尼西亚拒绝入境，不得不继续在海上漂流；在孟加拉国的难民营中，仍有好几万新老难民滞留。而类似这样的情景在近年内已发生了多次。

旷日持久、久拖不决的罗兴亚人问题的根源，首先来自于缅甸独立后的民族问题。在1948年缅甸独立之后不久，进行登记国籍的工作时，很多来往于现孟加拉国与缅甸若开邦之间的罗兴亚季节性工人并没有登记入籍和领取身份证，导致身份模糊不清，被缅甸政府视为无国籍人或是“非法移民”。缅甸政府至今不承认罗兴亚人为本国公民。由于缅甸政府没有把罗兴亚人视为本国民族的一分子包容进来，因而造成了历史遗留问题。罗兴亚人没有得到自治的权利，一直没有很好融合到统一的缅甸国家中；而罗兴亚人对缅甸的离心力又让缅甸政府心生疑虑，更不敢给予他们自治，由此造成罗兴亚人问题的恶性循环。由于罗兴亚人问题一直没有得到很好解决并由此造成了冲突，在1978年引发了大约 20万罗兴亚人大批涌入孟加拉国的事件，造成了第一次大规模的难民危机。之后又发生了多次罗兴亚难民危机，并且陷入了逃难-遣返-再逃难的恶性死循环。目前流亡的罗兴亚人居住在孟加拉、巴基斯坦和沙特阿拉伯、阿联酋、泰国、印度、印度尼西亚和马来西亚等国。

1993年，在联合国难民署的协调下，缅甸政府、孟加拉国政府与联合国难民署达成了难民遣返协议，但协议执行得一直不是很顺畅。而且返回缅甸若开邦的罗兴亚人仍然不被视为本国公民，他们实际上处于被监视的状态，生活处在苦难边缘。在若开邦占人口多数的当地居民对罗兴亚人的厌恶情绪一直存在，罗兴亚人由于其伊斯兰教的信仰与缅甸的佛教也格格不入，族群矛盾又叠加上宗教矛盾，在这种情况下，一点小的摩擦都会进发出火花，使事态恶化。近年不断发生较大规模的当地居民与罗兴亚穆斯林的冲突，造成人员死伤与财产损失，迫使数以万计的罗兴亚人不断逃往邻国孟加拉国以及其他国家。

目前接收罗兴亚难民最多的邻国孟加拉国也是个穷国，其资源无法供养数以万计的罗兴亚难民，虽然有联合国难民署及各国的援助，但也只能保证难民的基本生活。而旷日持久的难民营生活，也给难民的心理蒙上了阴影，在难民营里出生并长大的小难民们无法过上正常人的生活。长此以往，罗兴亚难民就不能再说是一国内部的问题了，其负面效应已经溢出到周边国家，将给地区稳定带来不良后果。而且由于现在恐怖组织全球化，如果极端分子加以渗透，在难民中发展恐怖组织，打着“独立”或“自治”的旗号，行分离分裂之实，则局势更会一发不可收拾。

围绕罗兴亚难民问题的解决，不同国家有不同的考量。对于缅甸政府，如果仍坚持大缅族主义，不承认罗兴亚人的公民身份的立场，不主动及时协调民族及宗教矛盾则无助于该问题的解决。东盟成员国马来西亚和印度尼西亚其国内穆斯林人口占大多数，因而他们站在宗教认同的角度上认同罗兴亚人，也愿意给予较多援助。这种认同既有历史的渊源，也是因为在全球化的社会里，信息传递快速，使“我们”这种自己人的共同认同感放大了，马来西亚也因此成为接收罗兴亚人最多的东盟国家。马来西亚总理纳吉布在最近的集会中声援罗兴亚人，并在集会上向同样是伊斯兰教占主流的印度尼西亚发起合作邀请，希望印尼总统佐科也召开同样集会，对缅甸政府施压。但由于罗兴亚人问题的解决离不开缅甸政府的配合，因此动用政府的刚性力量施压注定收效甚微。缅甸外交国务部长吴觉丁12月7日召见马来西亚驻缅大使，表达了缅方对马来西亚总理纳吉布在集会中声援罗兴亚人一事感到失望及难过。东盟其他国家虽然从道义上是支持人道主义解决的，但要提供援助及资源时，大多不会给得太多。而且东盟是以一致同意为原则的，要拿出让东盟十国都认同的方案估计很难，这也是东盟集体行动的困境。而目前美、欧等发达国家一边挥舞着“人权”大棒，一边却又不愿给予更多的援助，因为这并非他们的核心或重要利益，他们缺乏这个意愿。联合国难民署有解决难民问题的意愿，但却缺乏资源，因此也力有不逮。

国际难民或地区性难民问题作为超出一国所能解决的范围，对建构全球/地区治理体系提出了全新的课题。1951年难民公约已明显不能适应当前的形势，但多边共识和国际公约制订要经过讨价还价，进展缓慢。在地区一体化盛行的今天，地区解决机制或许是一个可行方案。东盟作为一个走向一体化的地区组织，如能在本地区非传统安全问题的治理上取得共识，负起主要责任，说服缅甸政府将罗兴亚人这一族群纳入本国社会，就能为问题的解决打开一个突破口。与此同时东盟可向各大国如美国、中国、日本等国以及欧盟和国际社会请求协助，并利用非政府组织以多样方式灵活介入协助，这才是地区治理的新思路。同时这也不违背东盟的协商一致与不干涉成员国内政的一贯方针。只有这样，罗兴亚难民问题才有望得到公正、合理的解决，更可以为未来类似周边国家动荡引发难民潮问题的处置提供可资借鉴的模式和治理机制。

（杨超，广西社会科学院东南亚研究所副研究员）