亲阿拉伯游说集团与美国外交政策

提到对美国外交决策的游说活动，人们往往很快想到对美国外交决策具有巨大影响力的亲以色列游说集团（简称亲以游说 集团），而与亲以游说集团在许多问题上针锋相对的亲阿拉伯游说集团（简称亲阿游说集团）却并不为人所熟知。随着阿拉伯国家政治经济的发展和国际局势的变 化，亲阿游说集团逐渐走进人们的视野。近年来，在美国对卡塔尔、沙特阿拉伯（简称沙特）等阿拉伯国家的巨额军售和沙特当选联合国非常任理事国等许多问题 上，亲阿游说集团都扮演了重要角色，日益引起人们的关注。需要指出的是，本文所指的亲阿游说集团并非一个有着统一领导、统一行动的单一组织，而是一个在倾 向推动美国外交决策向亲阿拉伯国家方向发展上有共同利益关切，由美国阿拉伯裔人群、阿拉伯国家政府、部分阿拉伯石油和军工企业等众多利益攸关方形成的游说 集团的统称。

一、亲阿游说集团的发展及现状

虽然美国亲阿游说活动自19世纪末大批阿拉伯国家移民来到美国就开始出现了，但是那时的游说活动都是零星的、低层次的。美国亲阿游说集团真正形成于一战后至1967年“六日战争”之前，随后又经历了意识觉醒时期、积极介入时期和全面调整时期。

（一） 力量形成时期：一战后至1967年“六日战争”即第三次中东战争之前。一战后，美国的阿拉伯裔政治精英人士就成立了美国叙利亚—黎巴嫩人联合会，并定期组 织会议，重点讨论阿拉伯世界相关问题以及美国对阿拉伯国家的外交政策立场，亲阿游说活动萌芽初现。二战后，巴勒斯坦问题凸显，阿拉伯国家和以色列冲突持 续，美国的介入日益加深，美国亲阿群体对巴以问题越发关注，逐渐形成了一些亲阿团体并开始了有组织的游说活动。1951年，美国叙利亚—黎巴嫩人联合会代 表与杜鲁门总统会晤，就巴勒斯坦问题发表看法。当年，与阿拉伯世界有密切利益关系的组织及人员等，如与阿拉伯国家相关的石油公司、阿拉伯国家外交官也开始 活动，部分活动还获得沙特等阿拉伯国家的资金支持。全美第一个全国性的亲阿团体－－全美阿拉伯协会于1961年成立，并积极为巴勒斯坦问题开展游说活动。 这一阶段的亲阿游说活动虽然开始兴起并向组织化发展，但总体上处于被动介入状态，一般都是阿拉伯国家利益受到威胁或损害时而展开被动的、反抗性的游说活 动。

（二）意识觉醒时期：1967年“六日战争”至1981年沙特空中预警和控制系统喷气式飞机（AWACS）军售案游说战。1967年 “六日战争”中阿拉伯国家的失利，唤醒了美国亲阿人士参与对美相关政策进行游说的意识，他们中越来越多的人意识到如果想维护阿拉伯国家和其自身利益，就要 摒弃阿拉伯群体中的教派和国别分歧，有组织地团结起来，有效利用美国的决策体制进行游说活动。同年，美国阿拉伯大学生协会成立，其主要成员是阿裔学者和学 生，该协会旨在改善阿拉伯世界形象，并向影响美国外交政策的游说活动提供支持。随后几年，全美阿拉伯人协会和美国阿拉伯人反歧视委员会相继成立，亲阿团体 开始越来越积极地进行各种游说活动，向美国各界就巴以问题以及相关阿拉伯国家问题进行游说。在1973年第四次中东战争期间阿拉伯国家反对美国支持以色 列，以及1976年抵制以色列对阿拉伯国家的经济制裁和封锁的游说中，各种亲阿游说势力逐渐开始了有组织的、积极的游说活动。它们充分运用阿拉伯世界的 “石油武器”，通过石油减产、涨价、禁运等手段对美外交决策层游说和施加压力。在1981年对沙特空中预警和控制系统喷气式飞机军售案的游说中，亲阿游说 集团开始主动游说美决策层，采取大规模舆论宣传、雇佣专业说客等灵活多样的游说方式，最终促使该军售案在美国会成功通过。此军售案在美国会通过标志着亲阿 游说集团已经普遍具备游说意识，并逐渐进入主动参与游说阶段。

（三）积极介入时期：1981年后至2001年“9·11事件”前。1981 年军售案游说成功，使亲阿集团更积极主动地运用游说手段对美有关政策施加影响，游说活动日趋活跃。仅1982－1984年两年多时间里，全美阿拉伯人协会 成员增长了三倍以上，并新增加了五个部门，其中基层部和协调部在全美50个州都设有代表，在435个国会选区都确立了联系人。1984年，阿裔美国人组织 主席理事会成立，这是亲阿集团增加各组织间协调性、形成一个全面游说网络的重要一步，到1987年其成员已由最初的5个增加到13个。1984年，美民主 党众议员尼克·拉霍尔提出一项《外国援助授权法案》修正案，一旦该提案通过，以色列将在其“狮”式战斗机的研发上损失约2.5亿美元的巨额补贴。该提案遭 到亲以色列游说集团较AWACS军售案时更强烈的反对，因为AWACS军售案只是使沙特从中获益，而这个提案则直接损害了以色列的利益。为争取该提案获得 通过，以全美阿拉伯人协会为代表的亲阿游说集团开展了积极主动的游说，使该提案获得了足够的国会议员共同发起人和40位美国会议员的支持。尽管该提案未能 最终获得美国会通过，但是在亲以游说集团强烈反对下，亲阿游说集团能取得如此游说成果已属难得。

（四）全面调整时期：2001年“9·11 事件”后至今。“9·11事件”后，许多美国人把阿拉伯人无区别地假想成恐怖分子，无疑为亲阿游说集团的活动带来了重重困难。最严重的问题之一就是人们对 穆斯林的歧视和美国亲阿游说人士对美国“忠诚度”的质疑，美以关系学者米歇尔·巴德在《阿拉伯游说：损害美国中东利益的无形联盟》一书中甚至指责某些亲阿 组织和阿拉伯国家直接为恐怖组织提供资金等帮助。2006年的一项调查显示，55％的美国人认为穆斯林和西方国家关系不好，认为穆斯林具有狂热和暴力倾向 的人占40％以上。面对外界不公正的看法，各界亲阿人士和组织意识到只有团结一心，加大对阿拉伯人和国家的正面宣传力度，消除美国社会对阿拉伯人的误解， 才能扭转局面，这也在一定程度上为亲阿游说集团在美表明其政治立场、扩大政治影响提供了契机。“9·11事件”发生当天，全美阿拉伯人协会即发表声明，对 该事件表示震惊和悲痛，并称愿利用自身语言等优势，配合美官方调查。“9·11事件”后，沙特为树立正面的国际形象，其驻美使馆开展了大规模公关游说活 动，并斥资2400万美元雇佣Qorvis咨询公司，通过设立人员交流项目等形式改善对外形象、提升影响力。在2002年纪念“9·11事件”一周年之 际，美国伊斯兰联络会议组织宣布了一项名为“了解伊斯兰文明和文化”计划，向美国公共图书馆捐赠了1.6万册有关伊斯兰教的学术性图书。可见在“9·11 事件”后的反恐大背景下，亲阿游说集团面临着严峻的政治和舆论形势，因此其游说内容和目标也随之进行了全面调整，在促进美阿关系的同时，将重点放在消除美 国社会对阿拉伯人误解、树立阿拉伯国家和人群正面形象等问题上。

二、亲阿游说集团的资源与策略

亲阿游说集团经过几十年的发展已拥有了一定的游说资源，除了政治、财力等一般游说集团都必备的资源之外，还拥有丰富的石油资源作为其游说活动的特别筹码。在开展游说时，亲阿游说集团还往往通过接触政要、影响公众等游说策略以达到游说目的。

（一） 游说资源。亲阿游说集团的游说资源主要可以概括为石油资源、政治资源、财力资源和其他社会资源。亲阿游说集团不同于其他游说集团的一个典型特点是，以阿拉 伯国家所拥有的丰富石油资源为筹码，在游说中动用“石油武器”。1973年中东战争时，“石油武器”在亲阿游说集团反对美国援助以色列的游说活动中发挥了 巨大作用。从1953－1973年长达二十年的时间里，国际石油价格仅从2美元涨至3美元，但在亲阿游说集团的大力推动下，在1973年10月16日一天 时间里，阿拉伯产油国就将油价提升了70％，翌日，OPEC又宣布逐月减产石油，直至以色列从1967年战争中占领的阿拉伯领土撤出为止。1973年10 月20日，沙特宣布对美国实施全面石油禁运。美孚石油公司和加利福尼亚标准石油公司等美国大型石油企业也通过发表文章、向员工或股东写信等方式，呼吁支持 阿拉伯国家。1973年10月12日，阿美石油公司、埃克森、美孚石油公司联名向美国会递交了一份备忘录，声称“如果美国继续增加对以色列的军事援助将会 严重损害美国同中东产油国的关系”。亲阿游说集团的“石油武器”给美国决策者带来了很大压力。许多美政要开始关注阿拉伯国家的有关诉求，“石油武器”的作 用渗透到白宫和国会、电视媒体和报刊杂志等许多领域，一定程度上有效地影响了美国政府决策。但是，“石油武器”在产生一定游说效果的同时，也为亲阿集团带 来很大的负面影响，以石油减产、禁运相威胁的“石油武器”一定程度上损害了阿拉伯世界在美国公众心目中的形象。

在政治上，阿拉伯裔美国人虽 然开始热心参与政治的时间较晚，但发展较快，使亲阿游说集团具备了一定的政治资源。据统计，1959－2006年，共有17位阿拉伯裔人士当选美国会议员 其中包括2名女性。这两名女议员的当选尤显阿裔群体在美政坛的迅速发展，因为在传统阿拉伯社会，大多数人反对女性抛头露面出来工作，阿裔女性议员的当选说 明阿裔群体的参政意愿越来越强烈。尤其是20世纪80年代末期美国中东政策开始转变之后，越来越多的阿裔精英开始在美政坛崭露头角。不仅美国会中的阿裔议 员人数开始增加，阿裔人士、原新罕布什尔州州长约翰·苏努努还被任命为老布什总统的白宫办公厅主任，成为首位出任该要职的阿裔美国人。1988年，坚定的 美国亲阿人士杰西·杰克逊竞选美民主党总统候选人提名时，也曾任命重要的亲阿游说集团美国阿拉伯人研究所所长詹姆斯·佐格比为其竞选班子主席。

随 着阿裔美国人社会地位的提升，以及一些阿拉伯国家石油经济的迅速发展，亲阿游说集团的财力也不断增长，为其开展有关政治游说活动提供了资金支持。例 如，1988年，亲阿游说集团为杰西·杰克逊竞选美民主党总统候选人提名时提供了强有力的资金支持，捐款高达150万美元，占杰克逊总体竞选经费的 15%。1975年以来，沙特花费了高达7400万美元雇佣120余家咨询公司开展对美国政府机构的公关游说（见表1）。另外，对于美国竞选最重要的捐款 莫过于竞选早期获得的捐赠，俗称“种钱”，这方面亲阿游说集团比亲以游说集团要逊色许多，而美国政客往往对早期雪中送炭的资助者有更好的回报。由此可知， 尽管亲阿游说集团拥有一定的财力资源，为其开展游说活动提供资金支持，但其资金规模与亲以游说集团相比，无疑还有非常大的差距。

表格11940－2012年部分阿拉伯国家在美国游说情况

	巴林	埃及	沙特	突尼斯	也门
游说花费	463.8	2731	7495.9	455	93.9
雇佣咨询公司数量	17	71	120	22	12

此 外，近年来亲阿游说集团在媒体和学术等领域亦取得一定成果。例如，其旗下的《中东商业概览》等刊物定期出版，尤其是亲阿势力充分利用互联网平台，建立了许 多宣传阿拉伯国家、伊斯兰文化的网站，为亲阿游说活动提供宣传平台和信息咨询。而且，许多美国高等院校也有不定期的亲阿宣传活动。亲阿游说集团还善于根据 不同议题，充分利用反战、人权等社会组织力量帮助其游说。不过，与亲以游说集团相比，亲阿游说集团在媒体和学术界的影响小得多。一位美国媒体人在2002年曾表示，他能迅速列出56位坚定支持以色列的评论家，但他所能想到的亲阿评论家却只有5名。

（二） 游说策略。一是接触政要。亲阿游说集团非常重视对美政治决策者的直接游说。全美阿拉伯人协会1975年派出12位官员与福特总统会面表达他们的诉求，并取 得一定效果。亲阿游说集团经常派专人积极参加美立法听证会并同美议员沟通，时刻关注议员对有关议题的态度。与亲以游说集团所不同的是，由于本身实力有限， 亲阿游说集团更多的是通过电话等渠道和议员保持联系。它们也会组织美政要参加对阿拉伯国家的考察和访问，以此增进他门与阿拉伯群体的关系。例如，1987 年全美阿拉伯人协会就曾组织10名美国会议员访问约旦。亲阿游说集团另一个特点是经常雇佣美政府前高官充当说客，利用他们在美政府的深厚人脉关系为其游 说。如美前参议院对外关系委员会主席詹姆斯·威廉·富布赖特、肯尼迪时期的助理国务卿弗雷德·达顿、约翰逊时期的国防部长克拉克·克利福德、尼克松时期的 司法部长理查德·克莱因迪恩斯特和国务卿威廉·皮尔斯·罗杰斯等美原政府高官都曾效力于亲阿游说集团。

二是影响公众。亲阿游说集团善于采用 间接游说方式影响决策者。早在20世纪70年代，亲阿游说集团就利用阿裔工人在底特律汽车工业中的重要地位发动声势浩大的游行示威，反对美劳工组织用养老 金购买以色列债券。亲阿游说集团还积极利用媒体，如美国阿拉伯人反歧视委员会积极地将在被以色列占领地区发生的许多暴力行为的新闻进行整理编译，发表在美 国报纸、杂志及电视媒体上。1973年第四次中东战争爆发前，阿拉伯国家要求收复第三次中东战争中失地的呼声日益高涨，美孚石油公司就在《纽约时报》上刊 登了亲阿广告，呼吁美民众支持阿拉伯国家和人民。同年6月，加州标准石油公司发动公司4万名员工和26万名股东向其选区的美议员施压，以示对阿拉伯人民的 支持。

利用美国选举开展游说活动是亲阿游说集团的常用方式。阿裔美国人群体大多集中居住在密歇根等两党选情势均力敌的一些州，因此他们往往 成为美候选人争取的对象。此外，亲阿游说集团有时还会利用美国的司法系统施加影响。2006年，美国阿拉伯人反歧视委员会就曾向联邦法院提起诉讼，以指控 国务卿赖斯和国防部长拉姆斯菲尔德未能保护美国公民在黎巴嫩免遭以色列袭击为由，要求联邦法院迫使美政府下令以色列停止对黎巴嫩进攻，以达到敦促停火、使 黎巴嫩免遭以色列进一步攻击的目的。最后直到美政府颁布的停火令生效，该委员会才撤诉。

三、亲阿游说集团的影响

经 过多年发展，亲阿游说集团对美国行政、国会等决策系统已具有一定影响力，其游说活动也取得了一定成效。在政府方面，自1975年全美阿拉伯人协会12位官 员接受福特总统接见之后，亲阿游说集团就开始积极地同包括卡特、里根等美国总统在内的其他政府高级官员接触，表达其诉求并取得一定的效果。卡特总统在 1977年的日记中曾表示，亲阿游说集团就当时埃及总统萨达特访问耶路撒冷，并同以色列总理贝京和谈的问题向他施加了强大压力。多年来，几乎历任美国总统 都会倾听阿裔团体领袖的呼声，尤其是大选时会对阿裔选民更加关注。例如，小布什与奥巴马都曾分别于2000年和2008年大选时去底特律迪尔伯恩拜访阿裔 选民和团体领袖，以赢得这一选情摇摆地区的选票。在国会方面，亲阿游说集团往往借助阿拉伯国家石油这一重要战略资源，对其施加影响。1982年，尽管受到 亲以游说集团的强烈阻挠，但亲阿游说集团还是通过多种游说手段，成功说服美国会以微弱优势（参议院52票赞成、48票反对）批准对沙特出售预警机的议案。 在1984年的选举中，亲阿游说集团联合一些相关势力成功击败了坚定亲以分子、美资深议员、众议院拨款委员会主席克莱伦斯·隆戈。隆戈任美议员长达22年 之久，由于其顽固的亲以立场被视为亲阿游说集团的心腹大患。同时，亲阿游说集团还努力在美国其他决策因素方面施加影响，如在亲以与亲阿游说集团就 AWACS军售案的著名游说战中，亲阿游说集团雇佣著名说客达顿发动了大规模宣传运动，通过充分利用媒体平台，巧妙宣传美国和以色列的利益矛盾、把军售同 美国民众就业问题相联系，大幅提升了美民众对沙特军售的支持率。

虽然亲阿游说集团在美外交决策中取得一定成效，但是总体来看其影响相对有 限，尤其是与其对手亲以游说集团相差甚大，究其原因主要可以归结为内因、外因两个方面。内因主要有：一是游说资源较少。相比于亲以游说集团，亲阿游说集团 由于规模较小、起步时间较晚等原因，拥有的游说资源十分有限。虽然亲阿群体在美国社会地位所有提升，也出现了一些精英人士，但整体政治经济实力还是处于弱 势。二是内部团结不足。世界上有二十多个不同的阿拉伯国家，亲阿人群本身就存在国别、信仰和利益差异，因此该集团内部往往在许多问题上存在较大分歧，内部 凝聚力不强。三是游说策略单一。亲阿游说集团在向美公众和政要游说时经常一味强调自己的立场，缺少站在美国文化和价值观的角度来解释其游说目的，游说效果 不免打折扣。四是以被动游说为主。亲阿游说集团开展游说活动时，多以破坏性游说为主，而非建设性游说，这种游说活动通常是阻止美某项亲以或反阿政策为目 的，而不是积极促成有利于阿拉伯国家相关政策的通过或实施，游说较为被动。

外因主要有：一是美阿分歧犹存。尽管出于石油资源和战略地位重要 性上的考虑，美国同许多阿拉伯国家保持了较好的政治经济关系，但是在诸如巴以冲突、反恐行动等许多关键问题上，美、阿仍存在较大分歧。二是美国社会对阿拉 伯人的歧视与误解。长期以来，美国社会对阿拉伯人和伊斯兰教存在很深的偏见，尤其是“9·11事件”后，这种偏见愈益加深，在一些美国人眼中，所有阿拉伯 人几乎都成了恐怖分子的重点嫌疑对象，大部分美民众对阿拉伯群体也持负面看法。三是价值观念的差异。由于大部分阿拉伯国家实行的是君主体制或其他非西方民 主体制，加之许多国家冷战时期和苏联关系密切，致使多数美国人认为这些阿拉伯国家与其意识形态格格不入。四是对手的长期打压。亲阿游说集团的主要对手亲以 游说集团在美国外交决策中有着强大的影响力，它经常凭借其优势力量打压亲阿游说集团的游说活动，抑制了后者的发展。由此可见，亲阿游说集团虽然有了较大发 展，对美外交决策也产生了一定影响，但是由于内外因素的制约，未来对美外交决策影响仍相对有限。

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