来源：澎湃新闻网 时间：2015-07-04
游天龙（亚利桑那州立大学司法研究博士生）
6月17日 晚，美国南卡罗来纳州查尔斯顿市，一名白人男子鲁夫在伊曼纽尔非裔卫理公会教堂这座信徒主要以黑人为主的教堂大开杀戒，制造了九人死亡、多人受伤的重大枪 击案。事发之后，南卡州议会大厦前的星条旗和州旗都以降半旗的方式向遇难者致哀，可是代表内战南部分裂势力的邦联旗却照常升起，这一奇特现象引来美国民众 海潮般的批评。迫于压力，南卡州长本周一公开向州议会呼吁降下邦联旗并放置于博物馆。
但也许有人想知道，为什么这桩惨剧发生在南卡？笔者把南卡近年来的选举制度沿革梳理一番，相信可以部分解答这个问题。
选区重划：如何把选区划的符合本州执政党的利益？
选 区重划是一个定期对国会以及州议会选区进行重新划定的政治程序。根据美国宪法，美国联邦人口普查局每十年进行一次人口普查，然后国会再根据各州的人口变化 重新分配各州国会众议院席位，各州再根据各自拥有的席位重新划定国会以及州议会选区。宪法对于对选区怎么划不置一词，因此如何把选区划的符合本州执政党的 利益就成了一门政治显学。
创立这门手艺的正是美国国父，美国第五任副总统，《独立宣言》的捍卫者和签署人，《美国宪法》的制宪者和《权利法案》的倡议人——第九任麻省州长杰里·艾尔德里奇（Gerry Eldridge）。1812年民主共和党把持的麻省州议会把整个州的选区划分得支离破碎，其中一个选区划出的形状之诡异被在野党联邦党支持者比作蝾螈（Salamander），而这种出于党派利益的选区重划方法被称为“杰里蝾螈”（Gerrymandering）。虽然到了上世纪中叶，最高法院给选区重划加上了“确保竞争性”和“反种族歧视”两条要求，但“杰里蝾螈”依旧在美国四处游动至今，而这个“政治动物”最活跃的地方就是温暖潮湿的美国南部。
“杰里蝾螈”的精髓就在最大化支持者选票的作用并最小化反对者选票的作用。最常见的手法有四类：
（1）碾碎——把少数派拆散到数个不同的选区，避免该少数派在任何一个选区形成多数，从而尽可能的压制少数派在议会的席位；
（2）打包——把少数派尽可能集中到某一个或少数几个选区，结果少数派仅仅只能获得少数选区的席位，从而不能在议会有效的对多数派形成挑战；
（3）劫持——如果现任议员所在的党派在议会沦为少数，那么新的多数党则有可能把两个现任少数党议员的选区合并，让他们争夺同一个选区，这样肯定可以确保其中一位在下一次议会选举落选；
（4）绑架——如果现任议员所在党派在议会沦为少数，那么新的多数党也可能将其置于对其不友好的地区，从而确保他难以连任。
虽然紫色颗粒的数量少于绿色，但根据划分方法的不同，紫色政党将获得4个席位中的0-3个席位。
因为每次新划定的选区将会十年有效，所以每次选区重划都是两党斗争的重头戏。
“杰里蝾螈”的结果往往是不利于民主的。因为在职议员负责选区重划的工作，所以他们往往是重划的最大受益者。虽然我们经常会看到各级议会里两党斗争非常激烈，但具体到各个选区却往往会出现竞选无人挑战的现象，而这恰恰是“杰里蝾螈”惹的祸。以南卡为例，该州46个州参议员选区中的24个，以及124个州众议员选区中的85个，出现了参选人因无人挑战自动连任的现象。南卡格林威尔郡的州参议院第8选区的州参议员托马斯曾在任23年，但托“杰里蝾螈”的福，他自1988年以来就没有再遇到过挑战者，这样的民主制度很难让民选代表真正有机会通过选举的压力感受到民意。而进入新世纪之后，两党甚至达成默契，制造所谓的“跨党派杰里蝾螈”，大家从此刀枪入库马放南山，结果出现加州10年仅仅一个国会席位易手的离谱现象。
但除了放大“在任者优势”之外，“杰里蝾螈”更是经常被用来从政治上打压少数族裔，而南卡正是这一现象的重灾区之一。自《1965年投票权法案》通过之后，那些“有着种族歧视历史的州”进行任何有关选举制度的变革都需要到联邦司法部备案，待司法部批准后方可实行。但即使如此，很多南部州还是选择铤而走险试图在选区重划上做手脚打压黑人。1993年联邦地区法院曾判南卡国会第六区“种族歧视性的杰里蝾螈”违宪，南卡议会在1994年重新划分之后却再度被黑人团体告上法院。1996年联邦地区法院又宣布另外六个州众议院选区和3个州参议院选区的划分方式因“种族歧视”违宪，最后联邦法院甚至不得不亲自代为重划了州参议院选区。在这一方面南卡可谓劣迹斑斑。
而南卡直到现在还在进行“种族歧视性的杰里蝾螈”。根据2010年人口普查数据，南卡白人占总人口的64.01%，其他少数族裔占35.99%，其中黑人占27.56%。而现在南卡有7个国会议席，如果严格按照人口比例划分，少数族裔应有2.5个席位，具体到黑人则约有1.9个席位，因此应该给少数族裔至少2个席位方为合理，而这也是司法部最初的意见。
可 实际上，南卡用“碾碎”加“打包”的方式先拆散了黑人社区，让这些黑人在其中6个选区占少数，最后剩下的黑人集中到第六选区，结果第六选区覆盖了南卡46 个郡中的17个。如此安排，最终确保该州6个国会选区掌握在白人共和党议员手上，剩下一个则是黑人民主党。而具体到州参众议会选区，共和党提出的划分方案 则更加奇葩，地图上充斥各种奇形怪状的选区。民主党在这个方案中几乎被逼到墙角，以至于不少黑人民主党州议员表态宁可丢掉几个黑人选区也不能让白人民主党 议员被共和党“大清洗”掉。不少南卡民众甚至提交了自发绘制的选区重划图，试图给共和党州议会施压。
图中浅绿色就是第六选区，其向左上方伸出一段狭长地块联通了州府哥伦布，乍一眼看去像是“飞地”
但 因为州议会两院皆被共和党控制，民主党几乎没有任何发言权，共和党方案轻松过关。因为对结果极为不满，南卡民主党试图通过司法挑战共和党州议会通过的方 案。双方的官司从2011年打到2014年中期选举前夕，中间两次打上最高法院，最后高院以该方案“公平且不具有歧视性”为由，拒绝了南卡民主党的诉求， 保住了这个被当地政治学家斥为“绝对出于党派利益的”方案。南卡选区重划两党斗争之惨烈以至于被《华盛顿邮报》评为“全国选区重划战Top 10”之一。
南卡州众议院选区地图，借助先进的绘制工具和精准的人口普查数据，最终绘制出各种不可思议的形状
共 和党在南卡等南方州的“红色地图战略”（REDMAP: REDistricting MAjority Project）可谓极其成功。民主党在1949年曾经控制南部州105个国会席位中的103个，到2010年却只有131个席位中的16个，如今更是只 有个位数。这场变革中虽然最受伤的是白人民主党议员，但随着他们被“制度性清洗”，留下当作“种族和解”装饰品的黑人议员也日渐人微言轻。有报告指出，南 部州只有4.8%的黑人议员出身多数党，以至“黑人选民和民选官员的影响力降到民权运动以来的新低”。共和党在南方的强势地位引来政治上的链式反应：制订 严苛的反移民政策，废除促进种族融合的校车计划，对社会福利获益人的强制尿检，限制死刑犯以种族歧视为由的上诉权利等等无一不是针对黑人为首的少数族裔。 最终，黑人选民再度陷入了被隔离的困境。
美国“杰里蝾螈”指数图，地图右下方黑色区域就是南卡
制度性压制投票
“种 族歧视性杰里蝾螈”不过是南卡共和党武器库中的一项。在《1965年投票权法案》通过之前，南卡州政府和其他南部州都采用投票税、文化考试、全白人党内初 选等一系列手段限制黑人行使投票的权利，还勾结3K党暴力威胁乃至杀害试图投票的黑人群众，并通过欺诈手段将黑人投下的选票丢弃，错记，作废，最后成功的 剥夺了黑人投票权。虽然这一系列或明或暗的手段在1965年之后被废除，但南方各州很快推陈出新，开始制订新政策以求达到类似的效果，而最近几年最普遍的 手法就是“选民证件法”。
为了打击子虚乌有的“选举欺诈问题”，各州共和党一直鼓吹要立法规定选民必须出示“有照片的证件”方可投票。 2010年共和党在中期选举取得大胜，成功控制了28个州的议会和29个州的州长，于是马上把选民证件法列为重要立法事项。截至2014年，美国34个州 通过不同形式的选民证件法，而15个州则严格要求身份证明文件必须是“政府颁发的有照片的证件”，其中又以阿肯色、佐治亚、堪萨斯、密西西比、田纳西、得 克萨斯、维吉尼亚等过去的蓄奴州最为严苛。
外 国人可能很难理解这种貌似“合情合理”的要求背后有着怎样的“良苦用心”。美国是联邦制国家，并没有类似中国那样全国通用的身份证，最常用的表明身份的证 件是各州车管所颁发的驾照。可驾照办理的前提条件就是有车，而这对于穷人，老人，少数族裔和学生来说并不是一件可以轻易负担的生活必需品。这隐性条件显然 是针对以上选民群体的，而这些人往往是民主党的支持者。
而且有时候即使有车也未必能办到驾照。很多年长的黑人出生的时候因为家境贫寒父母没 有能力在医院生产，结果在家里出生的黑人很多都没有出生证明，而这个证明却是办理各类证件所不可或缺。加上美国人口流动频繁、南方州档案保存工作做得不 好，很多搬去其他地区的黑人即使想回出身地补办也是难上加难。就算万事俱备，但有时候却连一个车管所都找不到。比如得州全州有三分之一的地方是没有车管所 的，而五分之一少数族裔居住的地区就“偏偏”住在这三分之一。
选民证件法并不限于压制少数族裔投票，一向支持民主党的女人和大学生也是它们 的目标。美国妇女结婚之后通常会跟丈夫姓，因此他们经常会遇到选民登记册上的名字和证件上名字不符合的情况，曾有机构预计多达34%的女性可能会因为名字 不符的问题被拒绝投票。大学生则面临学生证不能用的窘境，虽然他们的学生证是公立学校发的，上面也有照片，但很多选民证件法就是在替代性证件的那一条款中 “忽略”了学生证。与此同时，持枪证打猎证却是可以用的，因为他们一般都是共和党支持者。
在 这股立法风潮中，南卡可以说是南方州的先行者和弄潮儿。早在1950年，南卡就成为美国第一个要求选民在投票站提供身份证件的州。2010年南卡共和党扩 大了在州议会的优势地位之后很快在第二年通过了新的选民证件法。为了论证该法案的必要性，该州司法部长在媒体面前信口开河称有900名去世选民在最近的选 举中出现了投票记录，非常有必要立法打击这种“假冒投票”的行为。可事后南卡州选举委员会展开调查，发现所谓的“僵尸选民”其实是工作人员登记错误，数据 匹配错误，以及部分缺席投票的选民在选举日之前去世所导致，这项立法根本就是试图解决一个不存在的问题。
而 这个法案本身可谓槽点满满。当年年底司法部的调查结果显示，南卡没有驾照人口最多的七个郡恰恰是少数族裔人口最多的地方，一旦法案生效数以万计的少数族裔 选民将会失去投票资格。而且通常制订这类法案的时候州议会都会给民众一个缓冲期，让大家有一个适应的过程，而这个缓冲期一般是两次选举，也就是四年。但南 卡的法案压根没有任何缓冲，明显就是奔着2012年大选推翻奥巴马去的。该法案还特别提供一种“只能用于投票”的新证件，可办理这个证件却不需要证明申请 人的美国公民身份，等于敞开一个允许非公民办假证的漏洞，而“防止非公民混进来投票”正是制订这个法律的初衷之一。
司法部于2011年12 月因该法案会对少数族裔选民产生不成比例的负担而将其否决，南卡州政府申请重新考虑的动议在2012年6月被拒绝之后他们并没有善罢甘休，而是不惜花百万 元律师费起诉联邦司法部。在庭审中，公益律师用大量电子邮件显示法案的起草人承认受到极端保守派选民影响，而南卡副州长作证的时候也坦承共和党极端派茶党 势力是制订异常严格的选民证件法案的幕后推手，而南卡选举委员会执行主管则承认该法会造成选民歧视的严重后果。
但南卡州请的律师则在文书中 声称“即使该法案对少数族裔造成的影响略大于对白人的影响，那也不足以构成歧视。”他们试图将这个法案尽可能和印第安纳州的一个类似法案考虑，因为那个法 案得到了高院的支持。但实际上，在印州法案执行了几年之后，事实证明的确大量少数族裔因此丧失投票的权利，以至于当年审理该案的第七巡回法院法官波斯纳为 自己的错误判断而后悔，在2014年另一个类似案子中反对自己当年的意见。
可波斯纳的后悔晚了点，在2012年的时候这些选民证件法的负面 效应尚未显现。在南卡州政府保证会允许没有证件的选民提供合理解释，并且会统计这些人的选票之后，法院秉着遵循前例的原则支持南卡的主张，但仅仅因为离大 选时间太近而将该法案的生效日期延迟到2013年。南卡后来针对性的修改了该法案，纳入了法院的建议，如今成了“对选民证件限制最少”的几个州之一。可费 了这么大劲，一切又回到原点，但因为南卡赢了官司，司法部不得不代付三百五十万的律师费，这等于是全国纳税人给这个没有意义的立法买单。
虽 然在选民证件法上功败垂成，但南卡在其他领域还是继续制度性的压制黑人投票权，比如禁止提前投票，禁止当日注册，减少开放投票站延长排队，乃至拉长选票增 加投票难度等等，因为在共和党人看来“提前投票（等政策主张）就是民主党的催票阴谋”，“允许（这些政策）将对共和党候选人不利”。而据研究数据显示，仅 延长投票队伍长度这一项，每年就有五万人选择放弃投票。因为南卡在投票压制这一领域特殊贡献，民权团体在今年将南卡州长尼基 海利评为“投票压制奥斯卡奖”的最佳女演员。
后记
联 邦人口普查局的数据显示，进入21世纪以来南方各州黑人人口都经历了较大幅度的增长，过去那些因为种族隔离政策而向北迁徙的黑人选择回到了他们的家乡。以 南卡为例，过去十年南卡增加了10万多黑人，这一定程度上为南卡赢得了一个额外的国会席位，但人口上的巨大变动对选举的冲击不止于此。
因为 美国盛行的“赢家通吃”制度，小小的变动就可能导致满盘皆输的后果。2008年维吉尼亚州，北卡罗来纳州和佛罗里达州黑人民众创历史新高的投票率帮助民主 党在总统大选中赢下这三个过去几十年来被共和党把持的南方州。而有数据显示，如果南卡没有登记的黑人选民中有40%的人登记并投票，该州就会变天；而如果 整个南方区区数百万未注册的黑人选民中的60%能够注册投票的话，佛罗里达、佐治亚、马里兰、北卡、南卡、田纳西和得克萨斯州就会天翻地覆。更可怕的是， 这些回迁的黑人选民大多在40岁以下，这意味着就长远角度来说南方州共和党将面临严重的执政危机。而这正是促使他们不惜以破坏民主为代价也要扭曲选举制度 为己用的根本原因。
选举制度作为民主的基石，其影响辐射到到整个社会的方方面面，大到总统大选的成败，小到学校教材的选择，可以说一个公平 公正的选举制度是一个社会能否长治久安的根本保证。但在南卡以至整个南方，选举制度的扭曲和破坏制造了一个对黑人等少数族裔有极强敌意的社会环境。在这 里，因为选举制度的压制所带来的各种政策上的歧视，黑人更容易“被犯罪”，更难获得平等的教育机会和资源，更难就业……而反过来，原本就因为制度性歧视而 被划入二等公民的黑人民众却因此遭到白人民众进一步的歧视，黑人犯罪率高是因为黑人更热衷于犯罪，黑人学习成绩差教育水平低是因为脑子笨，黑人就业难是因 为他们天性懒惰等等——这一切为迪兰鲁夫的出现提供了一个完美的温床。
邦联旗飘扬，表面上是一个种族歧视的问题，而本质上是一个选举制度失灵的问题。
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