“9·11”法案：杀手锏还是双簧计？

5月17日，美国国会参议院通过跨党派“反支持恐怖主义者”法案（下称“9·11”法案），根据该法案，“9·11”恐怖袭击受害者及其家属有望起诉沙特阿拉伯政府并索赔。由于国会参众两院受控于共和党，该法案又获多数民主党议员支持而很可能成为法律。舆论担心这是伤害美沙关系的杀手锏，但它更像美国内外政治的一出双簧计。

这项法案一旦成为法律，将使沙特政府失去“主权豁免”保护伞，成为美国国内法约束对象，进而给“9·11”事件受害者及其家属向本国法院起诉沙特政府开放绿灯。“9·11”事件后美国相关机构出台的调查报告显示，19名劫机袭击嫌疑分子有15人为沙特人，后被追加为“第20名劫机者”的扎卡利亚·穆萨维还供认，部分沙特王室成员曾向策划和实施“9·11”袭击的“基地”组织提供资金。“9·11”事件调查报告结论部分28页内容未加公开，因此一直有人怀疑沙特政府难脱干系。“9·11”事件受害者及其家属也曾多次向美国法院起诉沙特政府，均被援引1976年颁布的《外国主权豁免法》回绝。

白宫发言人乔希·欧内斯特17日当天表示，奥巴马将不惜动用行政权力否决，阻止其生效。他重申白宫既定立场称，该法案将改变美国长期奉行的“主权豁免”国际法则，进而使美国利益在其他法庭体系中受到伤害。“主权豁免”是国际公法基本概念，也是构成现代国际关系体系的核心要素，即各国相互承认和尊重主权独立，在司法层面体现为主权国家行为及其财产不受他国司法辖制。“9·11”法案一旦成为法律，将颠覆这一国际法惯例，并引发诸多严重后果。

对美国政府来说，其作为“世界警察”过往和未来行为将面临挑战，至少会陷入法律、道义和逻辑不能自洽的境地。美国一直奉行丛林法则和强权政治，它包括发动各种战争在内的国际行为均得益于“主权豁免”而不受约束和追诉。长期以来，美国还本着自身利益优先和“美国例外”的理念，极力规避国家法风险，包括拒绝加入《国际刑事法院规约》，确保其他法律体系不得约束美国政府及公民海外不法行为。

美国法院如果参照“9·11”法案受理相关申诉，将沙特政府列为国内法管辖对象，会直接重创美沙关系并给美国外交带来连锁性灾难。美国法院判决沙特政府就“9·11”事件进行赔偿，可能导致沙特在美资产受到限制或扣押，殃及沙特资产安全，并引发其他国家在美主权投资安全危机，给美国财政和经济安全造成不可估量的冲击。

沙特是美国中东战略盟友之一，还是购买美国国债的主要12个国家之一，是支持美国财政和维持美元及能源霸权稳定的重要基石。据报道，沙特直接购买美国国债达1168亿美元，还能影响更多欧佩克成员的国债减持，虽然这些额度只占18万亿美债的零头，但其多米诺骨牌效应不可小觑。关键还在于，沙特有7500多亿美元主权资金投入美国，对美国债券市场和经济稳定举足轻重。今年3月，沙特外交大臣朱拜尔访美期间就曾警告，如果“9·11”法案获得通过，沙特将售出或撤回这些资产以免蒙受损失。

“9·11”法案在参议院通关后将面临众议院审核并有望顺利过关，届时，即使奥巴马以拒绝签字加以否决，众议院只要再次以超过三分之二的票数表决通过，也将成为法律。此外，如果这项法案被众议院或白宫搁置，换届后假如共和党人入主白宫，“府院一致”将增加其变现概率。

但是，政治原本就是规则游戏，本质上服务于游戏者的利益诉求。表面看，“9·11”法案木已成舟，但结局未必如此。3200多人死难的追责和索赔，与美国国家整体利益甚至政客们的私利相比，依然微不足道。更何况，沙特也反复重申与“9·11”事件无涉，多次敦促美国公布28页秘件，以便澄清真相自证清白。

美国国会也曾通过承认耶路撒冷为以色列首都相关法案，但是，无论共和党还是民主党掌控白宫都搁置总统签字，历届众议院也未动用程序强行通过，使之成为罕见悬案。耶路撒冷问题实在太复杂太敏感，一边倒支持以色列，必然伤害美国核心利益。

同理，“9·11”法案也许依然不了了之，成为一场美国内政和外交游戏，或者府院双簧。在维护美国核心利益的前提下，将其束之高阁，更有利于美国调控美沙关系和重塑中东战略，除非美国铁心要抛弃沙特。

原标题：“9·11”法案：杀手锏还是双簧计？

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