王晋 以色列海法大学政治学院国际关系博士生
发表时间：2016-03-11 08:34:55
近日土耳其和欧盟就难民问题终于达成了一致性意见。根据相关的共识意向，土耳其承诺将接收遣返自希腊的“不正当移民”，而欧盟同意加倍提供难民援助资金共60亿欧元、对土耳其公民入欧免签和加速土耳其加入欧盟的谈判进程。长久以来在难民问题上土耳其和欧盟国家之间的相互“扯皮”总算有了一个靠谱的初步解决方案。
欧盟和土耳其互踢皮球，千万难民成交易筹码
艰难的外交博弈
根据欧盟会后发布的公报，土耳其和欧盟在难民问题上达成了6项基本原则，这6项基本原则包括：遣返所有经土耳其进入希腊的难民费用由欧盟负担；加快实施签证自由化路线图，最迟于2016年6月之前取消土耳其居民进入欧盟的签证要求；在现有承诺框架内安置每一名由希腊进入土耳其和由土耳其进入欧盟的叙利亚难民；欧盟加快30亿欧元资金的发放，并就提供更多难民援助资金做出决定；为土耳其入盟谈判取得新进展做准备；双方共同致力于提高叙利亚人道主义条件，为叙利亚居民创造安全居住环境。
如果我们分析这六项基本原则，不难发现其实土耳其和欧盟之间关于难民问题的共识并不仅仅局限在难民问题本身，甚至涉及到了土耳其加入欧盟的相关决定。因此此次共识被欧洲视作一种“政治绑架”。
此次难民协议草案，最早由土耳其总理达武特奥卢在6日和德国总理默克尔以及荷兰首相马克吕特会面时提出，当时这就是一份野心勃勃的一揽子计划。应当说，这样将难民问题与加入欧盟相结合的计划，也让默克尔和马克吕特吃惊不小。但是随后尽管经历了6个小时的“马拉松”会谈，欧洲人却并没有能够降低土耳其人的野心，最终协议出炉也仅仅是一个时间问题而已。到了8日，土耳其和欧盟双方宣布达成6项基本原则，将继续商讨协议细节，期望在下周欧盟峰会期间讨论并最终获得通过。
其实这已经不是土耳其和欧盟第一次就难民问题达成相关合作方案，早在2015年11月，同样是在布鲁塞尔，同样是由德国牵头，土耳其和欧盟的合作意向就已经初现雏形。根据当时的难民协议，土耳其将尽力帮助欧盟解决难民危机，吸引难民安置在土耳其不再前往欧洲，将难民难题留给土耳其，欧盟借此脱身；为了能够“报答”土耳其，欧盟将会对土耳其提供资金支持，并且2016年10月份以前将会大大放宽土耳其人的签证要求，甚至一部分人可以免签入境。此外双方还同意在经济、能源和政治事务上加强合作和增进对话。
但是时隔数月之后，土耳其和欧盟再次达成新的难民协议。这次不同，与土耳其对于欧盟“低效率”的不满有关。土耳其总统埃尔多安指责欧盟在去年11月承诺的30亿欧元援助迟迟没有到位。埃尔多安明确表示：“已经近４个月过去，钱还没有到位。我希望达武特奥卢能够带着钱回来。”
与2015年底的难民协议相比，这份新的难民协议有着两个方面的巨大不同。一个巨大的不同，是此次协议中不仅涉及到阻止难民前往欧洲的问题，同时增加了如何处理滞留在希腊的难民问题。土耳其专门提出将会和希腊合作共同致力于安置偷渡到希腊的难民，并且将这些难民带回土耳其。由之前的“阻止”变为现在的“停止”，土耳其所要承担的难民负担无疑也会变得更重。土耳其和欧盟之间的协议提出了“一比一”配比的“遣返”和“重新安置”方案。这一方案意味着一张从土耳其到希腊的偷渡船票，不会给叙利亚移民带来留在欧盟的希望，而是会被遣返；欧盟同意通过合法途径，直接安置在土耳其的叙利亚难民。欧盟认为这一方案“改变了游戏规则”，有助于从源头上缓解难民压力。据悉，欧盟已经确定为土耳其留出７万个叙利亚难民的“空位”。对土耳其而言，该方案意味着必须要收容数以万计的移民并逐一确定他们的身份，要耗费大量的时间和金钱才能完成。
另一个巨大的不同在于，土耳其此次将会负担的难民不仅仅局限在所谓的“经济难民”，即通过土耳其前往欧洲的阿富汗、伊拉克和其他国家的难民，还将承担对于过境土耳其的叙利亚难民的责任。根据此次协议，土耳其无疑将会负担更多的难民数量，这也意味着土耳其所面临的责任更重。第三个方面是土耳其将会通过此次协议和希腊拉近关系，在打击走私、偷渡和人员遣返方面与希腊共同合作。这方面的改变可以追述到今年2月份德国总理默克尔访问土耳其时，提出希望能够借助北约的力量帮助土耳其和希腊打击爱琴海的走私和偷渡问题。尽管德国等西欧国家受到的难民冲击最为严重，但是包括希腊和其他巴尔干国家则受到最直接的影响。
土耳其的难民风险
土耳其此次在难民问题上看似得到了来自欧洲诸多方面的保障，借机“趁火打劫”欧洲，但是实际上土耳其自己也将承担巨大的风险。现如今在欧盟的帮助下，土耳其终于可以系统性地应对、解决难民问题。要知道，土耳其国内现在大约有220万名难民。虽然大部分难民都已经登记在册，但是其中只有14%的人住在难民营中，其他大部分人都散落在全国各地，缺乏统一领导和管理。
土耳其的难民中，尤其以叙利亚难民为多数。这些来到土耳其的叙利亚难民，根据经济条件可以划分为“权贵阶层”和“平民阶层”两部分。对于“权贵阶层”来说，这些人举家在2011年叙利亚动荡爆发之后不久即来到了土耳其，在土耳其各大城市的核心区购买土地和房屋，并且将自己的家人安置在此。这些“权贵阶层”中的不少人在土耳其“招摇过市”，开着最好的汽车，雇佣当地土耳其人做保镖和保姆，甚至汽车仍然沿用叙利亚的车牌照。这些“权贵阶层”或多或少都与叙利亚政府和国有企业有着一些联系，因此其飞扬跋扈也惹得一些土耳其民众的不满。
与之相对的，则是不少因为战争而流离失所不得不来到土耳其的“平民阶层”。这些人相对较为落魄，失去了家园又没有巨额的财富，只能露宿街头，并且拉帮结派形成地下组织来讨生活。在伊斯坦布尔的街头，随处可见抱着孩子的妇女乞丐以及站在各个旅游景区和饭店门口蹭吃蹭喝的脏兮兮的孩童。此外，由于大量叙利亚人的到来，使得土耳其治安状况也急剧恶化，偷抢事件也开始增多。与之相应，土耳其国内的安全状况也面临威胁，秉持着伊斯兰极端主义的激进分子也暗藏于难民之中，在土耳其形成地下网络，给土耳其的情报防控工作带来巨大压力。从2015年至今，土耳其发生的多起恐怖袭击事件，都或多或少同土耳其境内的“伊斯兰国”和其他极端主义组织关系密切。
大批涌进的难民也给土耳其带来困扰，图为在土耳其的叙利亚小难民
难民管理其实非常困难。与外界想象的难民会老老实实呆在难民营中不同，难民营内部往往会因为各类琐事引发帮派斗争，管理者往往无法完全压制住难民内部不同群体之间的矛盾；此外难民之间还相互“通气儿”，借助网络平台相互联系。比如笔者认识的一位女性学者曾经深入土耳其的难民营对受伤的难民女性做心理疏导。这位学者惊奇地发现，难民们会利用包括脸书、推特乃至whatsup等软件进行联系，前往东欧国家往往好似相约“吃饭”，数百人甚至数千人在网上约好，随后同一时刻集结完毕，再利用当地的偷渡团伙进行串联，让当地政府头疼不已。
对于土耳其来说，如何搞定难民问题是一个重要的议题。土耳其一直希望能够得到欧洲在资金方面的帮助，毕竟对于土耳其这个并不富裕的国家来说，几百万的叙利亚难民意味着巨大的社会负担和政治风险，如何安置需要大量资金。此外，土耳其也希望通过难民安置问题换来欧盟在土耳其加入欧盟问题上的“开放”。尽管2002年“正义与发展党”执政以来土耳其伊斯兰化较为明显，但是土耳其仍然没有放弃加入欧盟的努力。借此机会能够在签证问题上逼迫欧盟放松要求，也是土耳其拿得出手的一张“王牌”。
不过土耳其能否同欧盟达成最终的协议，现在还有几个方面的巨大问题。首先是欧盟内部意见仍然不统一，默克尔力促欧盟与土耳其就难民问题达成协议，但是一些中欧国家领导人反对，他们担心今后将被“摊派”难民份额。对土耳其入盟有疑虑的法国也不支持迅速给予土方免签。法国总理奥朗德8日说，土耳其必须达到72项欧盟规定，才可能在7月前获得免签待遇。因此土耳其和欧盟的相关共识最终能否实现为协议，仍然很难说。
其次是土耳其和欧盟之间的相关共识，也受到了来自一些国际组织乃至联合国的压力。这方面的压力主要是基于“避难申请”方面考虑的，很多难民希望能够通过土耳其逃亡欧洲以躲避“政治迫害”，这些难民中不仅有叙利亚人，也有一些来自土耳其国内的库尔德人。如果都将通往欧洲的逃难之路彻底封死，将很可能造成巨大的人道主义危机。对于国家和政治来说，举手投足之间人命如草芥，但是对于个体来说，任何牺牲都意味着可能随之而来的巨大灾难。
第三是欧盟内部尤其是希腊和塞浦路斯可能对于=给予土耳其更多的签证方便心存不满。希腊和塞浦路斯是阻止土耳其加入欧盟的主要反对者，其原因主要涉及到土耳其在塞浦路斯问题上的立场。塞浦路斯自上世纪70年代以来一直处于南北分立状况，北塞浦路斯被土耳其承认为一个主权国家，但是除了土耳其之外世界上并无第二个国家承认其合法性；南塞浦路斯则被国际社会广泛承认，在2004年加入欧盟并且一直以整个塞浦路斯合法代理人自居。南北塞浦路斯问题一直困扰着土耳其-希腊-塞浦路斯关系。如果土耳其距离加入欧盟更近一步，很可能会给塞浦路斯问题的最后解决带来巨大阻碍，因此希腊和塞浦路斯无疑将会设置障碍阻挠最终协议在欧盟通过。
面对难民潮，欧盟打算让土耳其分担压力，但土耳其有自己的考虑，不愿对欧盟言听计从，因此在峰会上提出了新要求作为回应。不过无论是如何分担，这些方案对于当前难民带来的政治难题都只是“治标”而已。从这个方面讲，难民问题在未来无疑仍然将会困扰土耳其和欧盟。
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