美国不单纯面临经济危机 也遭遇国家政治能力危机

•魏南枝•

［内容提要］全球资本市场和劳动力市场的形成与发展过程中，美国经济结构向金融化转型，本国经济的产业空心化和新兴国家廉价劳动力市场的冲击，使美国国内劳动力市场状况逐年恶化，社会不平等性加剧、失业情况严重、社会流动性下降。美国政治传统要求保护机会平等，但是，新自由主义和经济全球化二者共同推动了美国的政治利益与资本利益更紧密地结合，既削弱了大众社会力量对抗市场霸权的能力，也限制了美国的政治国家能力，一定程度上对美国政府的政治正当性形成挑战。目前美国所面临的危机，严格意义上不是单纯的资本主义经济危机，也是政治国家能力被资本权力所限制、社会力量对资本霸权进行抵制而形成的多重国内挑战。

冷战结束后，全球化时代下的世界各地被全球化网络不断吸纳的同时，也帮助美国得以对世界任何“陷入麻烦的地区”进行迅速的干预。但是，随着单边秩序的结束，全球化的力量既以巨大的吸力将各国的经济、社会和政治利益越来越紧密地链接在一起，也导致全球社会不平等性的加剧，因而遭到了包括美国自身在内的反全球化社会力量的巨大反作用力。

经济全球化带来了资本和就业机会的大量自由“移民”，随着新兴国家的力量崛起，这些国家开始进入世界产业链的中高端环节，给以美国为代表的发达国家所设计和主导的国际经济秩序带来冲击。进入21世纪，美国面临不断恶化的社会不平等问题，严重的失业和社会不平等引发了各种社会不满。经济衰退、社会冲突和政治困境等因素的结合，一定程度上对美国政府的政治正当性形成了挑战。本文围绕美国内部的社会不平等、不充分就业及其对美国政府的政治正当性所产生的影响进行探讨，从社会的角度对美国目前面临的国内挑战进行分析。

美国精神具有浓厚的自由主义传统，以个人主义为核心，鼓励追求个人自由和物质财富。在强调自由权的同时，美国社会也强调平等性。然而，美国传统上的平等是指机会平等，强调法律面前的平等性，赋予“机会平等”以绝对的道德至上性与政治正确性，突出“勤奋劳动”对形成贫富差距和阶层差异的决定性意义，而不注重结果的平等性和社会成员之间相互责任的平等。因此，美国社会本质上是一个工作社会。同时，美国也强调经济和社会的向上流动性，通过众多类似富兰克林这样的“平民到富翁到政治家”的成功范例，将较高的社会流动性作为美国社会正确性的重要基础，以此证明精英地位的来源正当性。因此，机会平等性和社会流动性二者共同构成理想的美国社会模式所具有的意义、正确性和信心的基石。

美国的社会模式强调经济自立，因而形成对“贫穷文化”的批判，穷人的行为、态度和价值等被认为因自身原因而陷入“贫困陷阱”。这种批判态度符合美式自由资本主义的要求，同时也因美式资本主义本身而产生和成熟。早在美国独立战争之前和美国建国早期，充足的土地和丰富的自然资源使美国人相信所有人通过辛勤劳动都会占有土地和拥有财富，普遍的土地所有权被杰斐逊视为美国政治和经济力量的一个源泉。针对19世纪的美国社会，德国学者桑巴特认为，美国资本主义为工人提供了丰厚的物质报酬，美国社会具有较高的社会流动性，加上美国普选制等政治制度对公民可以进行有效整合，使美国“没有社会主义”。

19世纪晚期，美国社会开始出现贫富悬殊。经历了进步时代的大调整，政府对经济的干预逐渐为美国社会所接受。20世纪上半叶，美国左派学者萨姆森对美国的资本主义进一步阐述，他认为美国无疑是一个资本主义国家，但其对资本主义的定义实际上是资本主义的社会主义形式，“美国精神在意识形态上替代了社会主义”。长期以来，“所有阶层的公民”与精英阶层之间的利益博弈被认为可以通过自由市场经济得以规范、调整和正当化，因而，美国的政党政治和劳工运动、工会之间的联系先天不足。

美国的各种制度特别是其民主政治制度曾经被誉为使个人奋斗梦想成为可能的基础和引擎。但是，追求个人自由、资本自由和促进社会团结之间存在着潜在的冲突，社会普通民众与部分精英之间的利益博弈也不可避免。依据美国的民主政治制度，美国民众有权通过大众民主制度要求政府干预市场，或者推动政府改变社会政策、以实现对社会利益的保护。不过，基于美国自由主义政治文化传统，特别是在自由主义传统对社会政策选择倾向的长期影响之下，美国精神认为自决高于保障，并不认可政治国家对实现社会与经济的结果平等负有义务，甚至对政府的干预经济和提供大量公共服务存在不信任感，因此美国民众要求美国政府干预市场的意愿和能力是有限的。

自进步主义时代以来，美国政府在多重压力之下开始干预经济、并采取多种措施增强社会平等性。但这种经济干预的核心任务是保持经济稳定和促进充分就业，以确保市场主导的福利提供模式的顺利运行。即使经历了20世纪的大衰退，罗斯福新政所通过的1935年美国社会保障法案，也并未建立起欧洲式的全民社会保险制度，而是深受美国长期奉行的自由放任主义和英国济贫法传统的影响，遵循补足原则、提供具有资格审查性质的公共服务，对社会保险和公共救助进行了严格区分：前者主要指养老保险和失业保险等，后者主要针对老年人、盲人、需要抚养孩子的贫困家庭等。虽然该法案将社会保障视为政府的神圣职责，但是，社会福利计划“仅仅针对值得救助的人群”。也就是说，有限的“值得救助的人群”才有从政府获得救助的法定权利，用于社会政策的公共支出水平较低，市场仍被视为个人福利的主要提供者和经济安全的保障者。

第二次世界大战后到20世纪60年代末，奉行凯恩斯主义的美国政府对经济进行较积极的干预以促进充分就业，促进了第二次世界大战后经济的迅速恢复。特别在约翰逊总统推行“伟大社会”政策之后，进行了大规模的联邦反贫困立法，公共救助的覆盖面和程度都有所提高，建立了联邦医疗保险、医疗补助计划和食品券等制度。美国政府通过提高穷人的教育水平和工作机会而降低贫困率，20世纪初严重的贫富差距问题得到了相当程度的缓解。

无论是罗斯福新政还是第二次世界大战后的美国社会福利制度建设时期，美国政府对美国经济具有相当的调控能力，因而能够在经济政策和社会政策之间保持一定的平衡。但是，这一阶段美国扶贫减贫的社会政策并没有有效地和经济政策联系起来，美国政府逐渐陷入严重的财政赤字。20世纪70年代，美国经济进一步陷入滞涨，反凯恩斯主义思想开始在美国盛行。以默里等为代表的新自由主义者认为社会收入转移支付降低了个人进取动机，构成了经济发展停滞的原因。尽管当时也有研究表明这种降低的实际程度非常有限，但强调个人责任的美国基本价值观在预算赤字的刺激下与社会福利思想之间发生了强烈的碰撞，新自由主义思潮迅速风靡美国。

20世纪80年代，在第二次世界大战后建立的国际经济秩序基础上，美国以新自由主义（里根新保守主义）的理念和方式，对国际国内经济秩序进行重构，也对其社会政策进行了重新定位：确立了金融资本对工业资本的支配地位，通过不断减少政府干预，瓦解有组织的劳工力量，实现收入分配从劳动向资本的倾斜。1990年代，克林顿施行以支持开放市场和自由贸易为前提的“第三条道路”福利改革，继续自里根政府以来的社会保障私有化，用促进就业代替公共救助，对扶贫减贫政策进行了迅速缩减以避免所谓“福利陷阱”。例如，1996年《个人责任和工作机会协调法案》建立了贫困家庭临时援助（TANF）项目，取代了被广泛批评为过于慷慨的针对有子女抚养家庭的补助计划（AFDC）。

自此，市场力量的统治地位打破了第二次世界大战后美国的政治国家与市场经济之间的平衡。除了提倡自由贸易，美国将私有化、资本的自由流动、撤销管制措施、减税、废除补贴等各种措施相结合，将自由市场经济奉为推动经济增长和繁荣的唯一正确路径。新自由主义经济发展模式将美国的政治利益与资本利益直接结合在一起。与欧洲国家相比，美国政府更倾向于以市场为导向、较少对市场进行规制。这种市场导向和政府规制的相对“缺位”，使美国的社会利益与经济利益之间易于产生直接冲突。在这种直接冲突之下，新自由主义通过对市场力量所具有的政治正确性的肯定，确保了美国精英阶层的特权地位的政治正当性，一方面促进了统治阶层的团结，另一方面削弱了大众社会力量对抗市场力量的能力。

对外政策方面，美国着力于推动华盛顿共识，强调普世价值衡量标准的单一性和自我主导性。一方面给国际货币基金组织（IMF）等国际金融机构施压，使其接受并遵循新自由主义的信条；另一方面，按照新自由主义理念，对财政上依赖国际金融组织的发展中国家进行政治改造，利用政治、经济、文化和军事等方面的优势地位，推广美式民主，以此作为被改造国家的政权获得其政治正当性的基础。与此同时，以跨国公司和私人金融机构为代表的资本力量本能地支持和推动新自由主义，使其赢得全球性的霸权地位。美国政府和跨国资本力量共同推动了新自由主义的霸权地位以及该思潮统治下全球资本主义市场的形成与发展。

在各种生产要素日益全球化的背景下，新自由主义将市场自由化和经济效率优先的价值凌驾于社会团结之上，影响着世界各地的商品价格、工作方式和劳动收入等。过去30多年里，美国的资本主义经济特别是金融资本主义获得了高速发展。但在世界经济秩序中，美国并不能完全控制哪怕经济上依赖美国援助的其他国家的经济政策，也不能在贸易争端经贸谈判中总是处于优势地位。尽管美国政府和资本力量二者进行合作，推动了经济全球化，但是，资本自身可以在不同国家之间自由流动，美国政府对此难于进行有效控制，国际货币基金组织等国际金融机构也无法完全对其进行掌控。

基于国际国内格局的双重改变，在美国的大众社会力量被不断削弱的情况下，美国的劳动力市场状况不断恶化，社会不平等程度不断扩大。虽然对底层人民的基本物质需求没有进行绝对的剥夺，但是越来越多的中产阶级家庭陷入贫困，中产阶级规模趋于萎缩，相对剥夺的情况日益严重，使美国的社会问题日益凸显。

按照新自由主义理论，利润与财富向少数人的集中能够促进投资的效率，因此可以为整个社会创造更多的就业机会和促进经济繁荣。然而，全球化浪潮中的美国经济结构发生了转型，随着以制造业为核心的实体经济不断萎缩，生产环节不再占据重要位置，劳动密集型产业在美国趋向消亡，也就是说，美国制造业吸纳就业的能力下降。金融业务取代了制造业的地位，成为美国经济的核心部门。

金融市场提供了大量进行金融投资的机会，财富迅速向少部分人积聚，也刺激了短暂的经济繁荣，但大部分的利润并未投资用于扩张以及升级制造业系统，也未能创造更多就业机会。与此同时，以中国为代表的新兴市场在这一轮经济全球化浪潮中高速发展，全球劳动力市场规模迅速膨胀，制造业等实体经济大量向新兴国家转移，对美国国内劳动力市场不可避免地形成了冲击。国内经济结构的变化和经济全球化的冲击之下，美国的国内劳动力市场状况逐年发生了结构性的变化，主要体现在如下两个方面：

一方面，劳动力不得不适应新自由主义逻辑下的雇佣、劳动契约和工作方式，主要特点为灵活就业和缺乏监管。自1990年代以来，虽然技术创新使美国经济得到了高速发展，但是，随着每周平均工作时间持续下降，兼职工作的比重上升已经不是周期性的现象，而是变为结构性发展趋势。美国劳工部的统计显示，2013年3月因经济原因选择兼职的人数为800万人。美国的劳动力市场越来越具有高度的灵活性，签订稳定的长期劳动合同的工作机会被临时性工作机会所替代，全职工作机会被兼职工作机会所取代，稳定的中产阶级职位正在萎缩。此外，灵活就业导致工薪阶层整体工资收入水平的降低，并且缺乏相应的社会保障。该社会保障主要指基于稳定工作而获得的与缴纳收入所得税的工作岗位相关联的各种社会保险、退休计划和带薪假期等，具有缴费性、非财产审查性的特点，这种与工作相关联的社会保障的私有化将劳资利益捆绑在了一起。从兼职工作获得的直接劳动收入偏低，又缺乏从社会保障机制获得的间接收入（转移支付收入），这就使“工作穷人”的比重不断攀升。

低收入灵活性工作岗位比重的上升和日益扩大的收入差距等使美国社会的工作人口从劳动收入和社会保障所获得的转移支付收入的购买力进一步萎缩，不利于刺激美国经济复苏。同时，由于非正式就业人口增加和产业工人比重减少，参加工会组织的工人比例很低，工人组织的力量也处于迅速衰退之中，这就使美国工会组织的影响力和对抗资本力量的能力进一步下降，美国劳工阶级的力量在不断被分割和削弱。对此，弗里曼认为，工人的真实收入和其实际创造的产值之间的差距日益扩大，既体现了资方管理者在设定劳动条件方面居于强势地位，也表明劳动者对其劳动收入进行集体协商的能力有限。“过去20～30年间，绝大多数的生产增长所创造的价值最终进入了少数最富有的美国人的口袋里。”

另一方面，以信息科学为代表的新生产方式与精益生产等新管理方式的结合，使生产环节得以不再集中于发达国家。资本天然的排斥对社会责任的承担，因此，美国大企业大量采用外包的形式：首先，外包有利于稳固其不可转移的核心业务；其次，将其他业务分散到劳动力价格更低、劳动市场管制更宽松的发展中国家中的高度专门化企业，例如中国和印度，有利于其尽可能降低生产管理成本。在大量吸纳以外包业务为主体的外资投入的基础上，这些发展中国家的经济迅速发展，成为跨国企业链条中的供应者，反过来增加了美国的进口压力。

近30年来，美国本土经济的增长高度依赖不可持续的信贷消费和资产价格泡沫，但在产业技术升级和生产自动化的推动下，美国制造业产出总值仍然保持了增长。美国劳工部的统计数据表明，制造业提供的工作岗位自1996年到2006年减少了300多万，也就是下降了18％；但是，美国制造业的产出仍在不断上升，该期间美国制造业的产出上升了15％。1989～2010年间，美国的劳动生产率增长了62.5％，而工人人均小时报酬却只增长了12％，劳动生产率与工资增长率之间的缺口不断扩大。

与劳动力市场状况恶化同时存在的是高失业率。美国劳工部劳工统计局公布的2013年2月就业形势报告显示，该月美国失业率为7.7％，其中已经失业27周以上的长期失业人口数大约为480万，占总失业人数的40.2％。但是，按照美国企业研究所的分析，这个官方失业统计数据并不全面，因为没有确切统计那些长期失业的人，也没有统计自2008年金融危机以来就业失败的数百万工人。美国劳工部劳工统计局的官方统计将年满16周岁以上的自由平民分为平民劳动力和非劳动人口两大类，计算失业率的基数仅覆盖平民劳动力。尽管针对企业调查得出的结果，美国2013年2月份非农就业岗位增加23.6万个，使其官方失业率相比上月下降0.2％。但是，2013年2月平民劳动力减少13万，其中新增就业人口17万，失业人口减少30万；而非劳动人口增加29.6万，其中65周岁以上人口只增加5.5万。为何在16周岁以上的自由平民人数增加的情况下，失业人口减少的数量会高于非农就业岗位增加数量？为何非农就业岗位增加数量高于实际新增就业人口量？为何失业率还出现了下降？原因就是平民劳动力人数也在下降，流动到了不被官方失业率作为统计基数的非劳动人口这一类别之中了，而非劳动人口中有就业要求的人也并未有效地被新增工作岗位所吸纳。

官方数据也明确指出，不纳入失业率统计基数的待就业人口数为260万，其中有88.5万人已经不再积极寻找工作。这些数字游戏的背后是，美国被纳入非劳动人口之中的16至64岁的成年人已经高达5528.6万。长期的高失业率会进一步打击这些长期失业人群和待就业人群寻找工作的积极性和可能性，有相当多劳动力因为放弃寻找工作而脱离就业大军，使美国有效劳动力人口实际上在不断减少，整体实际失业率并未好转。

新自由主义统治下的美国劳动模式和世界经济的全球化导致美国劳动力市场的状况恶化、失业严重，原本有希望通过工作脱贫的贫困人群缺乏足够的机会。然而，就业人口内部的贫富悬殊也在日益加大，失业和收入不足共同构成了美国收入贫困的主要成因。根据美国联邦人口普查局发布的人口普查报告，2011年美国贫困人口达4970万人，占全国人口的15％。

美国产业结构的空心化和生产过程的自动化导致工人内部少量受到良好教育的技术工人的收入得到了增长，而其他大部分工人、特别是缺乏技术的低报酬工人，由于中等收入的制造业工作岗位减少，低收入的服务业岗位大量增加，劳动实际收入的增长也陷入停滞甚至下降。2012年11月之前的12个月里，美国非农业私营部门就业人员的平均每小时工资增长率为1.7％，而2012年前11个月的平均通胀率为2％左右，工资性收入在财富分配比例中的份额在持续萎缩。

自2012年2月，私有企业就职的人员平均时薪增长了2.1％，达23.82美元。其中，旅游休闲行业就业人员数达1335.9万，其平均时薪仅为13.39美元；公用事业的就业人员数为55.62万，其平均时薪为35.05美元。这种行业收入差距和大量低收入工作岗位的存在意味着工作贫困人口的数量在增多。2013年2月私有企业总就职人员数为1.11432亿人，其中私有企业非管理类岗位就职人员数为9350.6万人，占私有企业总就职人数近84％，而该类人员的平均时薪为20.4美元，比私有企业就职的人员平均时薪少3.78美元，可见占总人数16％的私有企业管理类岗位就职人员的收入明显高于非管理类就职人员。这说明同行业内部的管理类和非管理类就职人员的收入差距也很大。

个人的收入来源主要可以分为三类：财产收入（资本收益）、劳动收入和转移支付收入（社会保障）。在失业严重和收入不足的双重作用下，2010年美国的官方基尼系数为0.469，收入不平等情况达到自1967年以来对家庭收入进行统计以来的最高点。然而，美国普查局的统计方法仅针对家庭的货币收入，包括工资、利息、社会保障收入等各种现金收入，但排除了在国民收入中实际比重不断上升的资本收益。对此，有批评认为，美国最富裕的家庭的投资获益很大，而美国普查局没有将资本收益统计在内，这说明美国的实际收入不平等情况比官方数据要严重得多。上述对就业市场状况和社会贫困状况的分析表明，美国政府对经济放松监管的结果是放任甚至帮助强势群体对弱势群体的掠夺，导致社会不平等问题日益突出。这种社会不平等不仅体现为收入的不平等（结果不平等），还体现为严重的机会不平等。根据一项跨国社会调查显示，美国社会更具有精英管理社会的特点，无论向上流动还是向下流动的可能性都低于其他西方发达国家。

从这一调查结果来看，父亲收入（家庭收入）处在全美收入最低的1／5的孩子，比家庭排在全美收入最高的1／5的孩子以较好成绩从高中毕业的机会更低，并且更有可能在就学年龄阶段就成为未婚父母或者因犯罪被监禁。美国国家卫生统计中心公布数据表明，近年来美国的未婚生育率仍然较高，这就使传统家庭结构面临分崩离析危险的同时，越来越多的儿童因为处于单身家庭而处于贫困状态，直接进一步导致儿童前途的两极分化。

而与这种贫富阶级之间的机会不平等同时存在的是，非常明显的族群之间的不平等。上述不平等就使得对相当比例的底层人群、特别是底层黑人和拉美裔族群而言，贫困不再是暂时现象，长期贫困变得越来越普遍。

2013年2月，在美国平均失业率为7.7％的情况下，黑人失业率为13.8％，拉美裔失业率为9.6％。美国年轻人失业率居高不下的问题难以得到缓解，2013年2月，65周岁以上的老年人就业率达18.76％，而16至19周岁在就业市场的年轻劳动力失业率为25.1％，其中白人青年的失业率为22.1％，黑人青年的失业率高达43.1％。除了族群之间的就业差距，不同学历人群的就业差距也很明显，未获得高中毕业文凭以下的人群失业率为11.2％，随着学历的提高、失业率不断降低，学士学位以上的人群失业率仅为3.8％。也就是说，越早进入就业市场的劳动力其学历越低，其失业的可能性越大，而很早进入就业市场的劳动力中黑人与拉美裔的比重明显高于白人。

这种高比重的主要原因之一就是美国的高监禁率和高监禁率背后的种族差异。美国司法统计局2012年12月公布的美国2011年监禁情况报告数据显示，2011年被宣判入监的人员中93％为男性，61％为39周岁以下的人群，其中非拉美裔男性黑人与拉美裔男性比白人男性的犯罪率更高，而且犯罪年龄更低。白人男性的被监禁率为0.5％，拉美裔男性的被监禁率为1.2％，而非拉美裔男性黑人的被监禁率为3.0％。在18至19周岁的年龄段中，每10万美国居民中有1544名黑人男性被监禁，而白人男性为166人，前者是后者的9倍。大量有监禁前科的黑人与拉美裔青年因此而中学辍学，很早进入就业市场，但又在就业市场竞争中处于劣势，其中相当比例的人就逐渐固化为全美收入最低的人群。

当今美国已经不再能确保美国政治传统所期待的高社会流动性：一方面美国劳动力市场的吸纳能力在萎缩，另一方面美国大多数本土和移民人群的上升渠道已经被精英统治所缩减甚至垄断。尽管美国政府按照其政治传统没有确保结果平等的政治义务，但贫富悬殊的加大，客观上正在使美国社会趋向分裂。机会平等性和社会流动性二者所受到的严重冲击使美国社会模式的正确性遭遇质疑，也导致美国社会趋向分裂。

劳动力市场状况恶化、失业严重、社会流动性下降、社会贫富悬殊巨大化……，这种社会不平等性对曾经发挥替代社会主义功能的美国精神构成了挑战。美国政治国家的借贷和赤字畸形膨胀，美国的中下阶层不仅要分担国家赤字等债务，还是美国经济危机恶果的主要承受者。美国劳工部劳工统计局2013年4月公布的2011年美国消费支出报告数据显示，在金融危机打击下，美国国内民众消费支出从2008年开始下降，至2011年逐渐缓慢回升，但仍未恢复到2008年的消费支出水平。

美国社会深受传统自由经济和小政府思想的影响，这种思想传统和现实社会问题之间的冲突，就直接体现为2009年开始兴起的“茶党”运动和2011年开始的“占领华尔街”运动的对立。无论茶党还是占领华尔街运动都宣称“与草根阶层站到一起”，两场运动的对立势必进一步加剧美国民主、共和两党之间的分裂，最终体现为美国社会不同利益群体之间的分裂和对立的加剧，美国民主政治体制的公民整合度下降，美国政治极化的趋势日趋明显，这就给美国政府的政治正当性提出了新的挑战。

当代西方世界，民主性已经成为政治正当性的试金石，而自由主义是美国的建国之本。资本主义发展史已经多次证明，自由市场机制会导致贫富悬殊的加大、不受控制的市场力量对社会具有破坏性，并且自由市场经济的可持续性有赖于具有基本正当性和公平性的社会秩序的正常运行。为了确保这种可持续性，美国政府应当在美国宪政框架内，提供一个有利于社会融合和社会团结的安全网或者安全机制。也就是说，美国政府应当对市场进行适当干预、对社会进行一定程度上的保护、维持基本公平的社会秩序，以最终实现对自由市场的保护、实现经济自由和政治民主的共赢。但是，是否应当干预和如何进行干预，应当植根于美国社会对政府干预行为的政策倾向性。

美国社会政策的基础在于：工作年龄阶段的个人，其主要收入来源应当是其从市场中获得的劳动报酬（或资本收益）；社会政策的目标在于救助“值得救助的”低收入者，而不是纯粹的给予救济。但是，美国产业向空心化发展、美国经济部门无法提供足够的工作岗位、美国普通民众缺乏充分的机会使其得以通过努力工作达到自我实现，深受清教徒思想影响的美国式社会契约伦理，亦即通过辛勤工作就人人获得成功的美国精神，其现实基础正在经受严峻考验。随着劳动力市场的恶化，工作收入、特别是普通民众的劳动报酬，已经不再能够为工作的个人及其家庭提供抵御社会风险的足够保护。在这种缺乏充足的就业机会和劳动收入不合理的情况下，美国社会要求缓解日益突出的社会不平等问题。

然而，对于应当采用何种方式促进社会平等，是否主要依赖再分配机制促进社会平等，美国社会对此存在意见分歧。从美国社会政策的历史来看，金融危机、经济衰退和社会政策发展之间存在紧密的联系。目前，美国面临经济大衰退，对美国的社会政策走向，主要有两种观点：第一种观点认为美国社会不关注结果平等，但关注机会平等，市场机制是强调平等基础上的契约经济，所以日益严重的社会不平等不会导致美国政府社会政策的根本性变化，该种观点占据美国舆论界的主导地位；另一种观点认为，不平等的加剧会导致对政府的收入再分配机制的需求上升，或者说社会支出的增长有利于经济复苏等。

另有调查研究表明，对于如何解决恶化的社会不平等性，美国民众的意见不确定、也缺乏对此的充分了解，因而，随着不同意识形态的媒体、政客和学者等的辩论，其政策选择趋向也处于不断摇摆之中。该调查发现，美国民众更倾向于扩大教育支出以解决不平等问题，也就是说，美国民众依旧认为机会平等比收入再分配机制（结果平等）更适合美国。

所以，面对美国社会普遍存在的缺乏经济安全感，美国人尽管在进行深刻的自我反思，对资本霸权以及资本与政治的利益结合体对公共空间的侵蚀提出了抗议，但并不会从根本上否定其长期凝聚美国社会的价值观，其政治主流无论左右本质上信奉的是同一套价值体系。为了维护其政治正当性，美国政府的当务之急应当是将社会政策和经济政策相结合，一方面提供更多就业机会，另一方面保护与促进机会平等。这些政策的合理制定、顺利通过和有效实施等，都有赖于政治国家具有强大的能力。

但是，最富有的10％的美国人掌握了美国经济超过50％的财富，财富被高度集中在相对少数人群。这些掌握巨大财富的少数人群通过其掌控的资本在全球进行广泛投资和自由流动，垄断资本的全球化使其获取越来越大的利润，由其所组成的全球资本网络已经突破了美国作为政治国家的掌控范畴，正在一定程度上改变了和限制着美国政府的经济调控能力。

经济全球化使主权政治国家之间的较量进一步复杂化：廉价的进口产品有利于稳定美国国内市场价格，增加了普通美国家庭的可支配收入。为了增加本国就业机会，美国商务部计划不断扩大对外出口，美国未来必将继续与其他经济体加强经贸领域的合作。但是，美国国内劳动力市场客观上仍在受到国际劳动力市场特别是新兴国家的冲击。

同时，经济全球化条件下，随着资本自由度的上升和盈利性的增强，包括美国在内的主权政治国家能力已经被资本的力量所局限。主权政治国家的诸多基本制度难于有效地发挥其原有作用，甚至被迫产生转型。也就是说，政府的基本治理行为和现代国家的责任机制已经被重构，当下全球社会经济秩序更多体现为全球性资本主义和现代国家制度之间的较量。

美国国内政治机制受资本力量和自身制度设计的掣肘难于推动全面的改革以实现对机会平等的保护，使政治民主和经济自由二者事实上形成了冲突。这种改革所面临的困难主要体现为如下三个方面：

首先，美国社会已经变成一个极度不平等的社会，社会机会基本成为寡头政治的特权。特别是2010年美国最高法院判决取消《联邦竞选财务法》，被批评为使美国政治陷入困境之中，不可靠和无法追溯来源的政治捐金将控制美国的选举，美国社会和政治的现实表明，政治和经济寡头们对政策制定者的实际影响力已经远远超过中产阶级，美国的各政治机构对商业利益和富人利益的回应性也远高于对普通民众利益主张的回应性，这使得美国政府缺乏足够动力进行改革以推动机会平等。

其次，美国复杂的立法和司法程序对总统权限有着各种限制，并且，美国政治极化的趋势日益明显。如福山所批评的，否决政治制度使美国政治易于陷入瘫痪。这种制度性限制和政治极化使美国政府为促进机会平等的各种改革努力面临各种阻力。例如，全民医疗保险制度的制定与通过历程、2012年联邦最高法院对医疗保险的裁决等充分说明美国保守派政治人物和部分美国民众对社会福利制度的排斥。实际上，自2008年当选总统以来，为了实现自己的内政改革目标，奥巴马一直处于谈判、妥协和政策调整的艰难过程之中。

最后，美国现行福利制度的碎片化、隐匿性和边缘化，使得推动社会政策改革举步维艰，也使得福利制度本身对促进机会平等的作用有限。美国的社会福利制度不是普惠的、统一的和一致的。联邦政府和各州甚至各地政府的不同社会福利制度之间存在重合、缺乏统一的制度设计，而这种多重性进一步增加了美国社会政策的复杂性。此外，大量的社会福利支出以减免税的形式出现，不像社会保障等直接社会支出那样易于让受益者感知。因此，美国社会政策被批评为“损害了政策受益者对其的支持度”。

资本倾向于管理经济危机，而不是解决经济危机。将个人利益的最大化等同于公共利益的最大化，近30多年来，这种新自由主义思想的长期垄断导致美国公共伦理精神的缺失。目前美国所面临的危机，严格意义上不是单纯的资本主义经济危机，而是政治国家能力被资本权力所限制、社会力量对资本霸权进行抵制而形成的多重挑战。这种多元危机之下，随着失业率居高不下、社会不平等性的加剧和社会流动性下降，美国社会分裂的趋势日趋明显。资本主义全球化特别是金融资本主义全球化发展的时代背景之下，由于受到国际国内各种因素的掣肘，美国政府迄今仍未有效解决上述种种社会矛盾，其政治极化的社会基础因而可能日益固化。尽管目前为止的各种社会冲突和社会运动并未对美国民主政治的合法性与正当性提出根本性质疑，但是如果失业、社会不平等与社会流动性下降等社会问题迟迟难于得到解决，如果政治权力与资本权力的结合使大众社会利益长期遭受剥夺或损害，最终将对美国政府的政治正当性构成挑战。

（《环球视野globalview.cn》第612期，摘自2013年第4期《美国研究》）