来源：中国边疆史地研究 时间：2015-11-27
国民政府对“西 藏问题只能维持现状，不宜多事更张”，“以无事为大事，以无功为大功”，无力解决英、印私相授受侵藏权益的问题，只能留给新中国政府来解决。1954年4 月29日，中印两国签订《关于中国西藏地方和印度之间的通商和交通协定》，印度“同意撤走其在西藏的武装卫队，同意由中国折价收回其在西藏经营的邮电企 业、设备以及12个驿站，并同意中国收回其在亚东商代处以外的租地等，从而取消了印度在西藏沿袭的各种特权”。
1947年印度独立前后，英国对印度私相授受侵藏权益，国民政府进行了抗议并展开交涉。这是近现代中外关系史上的一件大事，但尚未引起学术界的足够关注。因此，本文尝试对英印私相授受侵藏权益及国民政府无力处置的原因进行探讨。
一、印度独立前国民政府的处置：丧失交涉的有利时机
在 探讨英印私相授受侵藏权益之前，有必要先梳理一下英国攫取了多少权益。从19世纪开始，为争夺中亚、西亚和南亚，英国推行“一个内湖、两个同心圆及三个缓 冲区”的战略。“一个内湖”，指印度洋。“两个同心圆”，一为“内圆”，由尼泊尔、锡金和不丹三国及阿萨姆地区组成；一为“外圆”，由沙特、伊朗、阿富 汗、中国西藏及泰国构成。“三个缓冲区”，即中国西藏、印度洋和阿富汗。在此战略下，英国通过1890年《中英藏印条约》、1910年的英国不丹条约，竭 力将锡金、不丹等国从与中国的密切关系中分离出来变成其“保护国”，设置驻锡金政治专员加以统治。为控制西藏并使之成为印度与俄国及中国内地的“缓冲 区”，英国攫取了若干权益：其一，设置“驻藏代表处”。1934年黄慕松人藏致祭十三世达赖后设置专使行署，英国宣称“援例”设立“驻藏代表处”。至 1946年底，“驻藏代表处”由“驻藏代表”、“医院”、“无线电台”组成，归英驻锡金政治专员指挥。其二，驻军。英国自1904年强签拉萨条约后在江 孜、亚东驻兵。黄慕松人藏时发现亚东驻扎印籍兵25名。至1946年10月，“江孜、亚东各驻印军五十名，但江孜一处之营房，可容军士五百名；两处均有英 籍军官统辖”。其三，开商掉。1893年《中英藏印续约》规定亚东开埠，英国“可在亚东地方租赁住房栈所”，免税贸易。通过1908年《藏印通商章程》， 英国攫取了“设立所谓商务委员会处，沿途设置驿站，架设电报线”等权益。其四，治外法权。援引1856年《西藏尼泊尔条约》赋予在藏尼商治外法权之例，英 国在《中英藏印续约》中要求赋予其治外法权。《藏印通商章程》进一步规定英国商务委员拥有会同查讯和主审权。这些权益严重损害了中国的主权。
1947 年2月，英国首相艾德礼宣称，不晚于1948年6月前退出印度。接着，英国政府制定了退出的两大步骤，即“印度王公土邦应成立新行政机构”，与“印度独立 后以前与英国所订立之条约不能适用，应另订新条约”。按照第二项，有关侵藏章程和条约也应废除。但是，英国不仅要求中国政府继续承认这些章程、条约，还企 图强迫承认“西姆拉草约”。国民政府反对英国的企图，遂展开一系列交涉。1943年1月11日，《中英新约》签订，英国表示放弃治外法权等在华特权。此约 签订后，蒙藏委员会多次要求谈判废除侵藏权益；噶厦也曾“请中央主持废约”。因此，外长宋子文同年7月访英时一开始就提出废约。英国外长艾登不仅拒绝，而 且宣称：“英之态度仍认西藏在中国宗主权下为自治邦，英与印度对藏均无领土欲望。但重视西藏与印度间务须保存友好关系，及与印度西北毗邻之疆域保持和平状 况。”见外交部交涉无果，蒙藏委员会驻藏办事处处长孔庆宗于1944年1月27日指出：“自不平等条约废除，英在江孜驻兵已成问题，拉萨设官尤无根 据。”3月，蒙藏委员会乃向国民政府提出：“现在中英巳成为同盟国，更为去年中英已结新约，英人已宣言放弃在华所订不平等条约的各种特权，西藏为中国领 土，凡清末民初正式或非正式对藏所［缔］结的开放亚东、江孜、噶大克等为商埠和在江孜驻兵设邮等等条约，都在取消之列。应请枢府………饬外部根据《中英新 约》向英方提出交涉，请英方履行条约，尊重中国主权。”可见，蒙藏委员会要求国民政府利用《中英新约》签订之机尽快采取行动，废除英印侵藏权益。
然 而，国民政府还未采取行动，英国政府却已施压国民政府接受“西姆拉草约”。英驻锡金政治专员古德1944年7月上旬邀请接任蒙藏委员会驻藏办事处处长的沈 宗濂到甘托克讨论，宣称：中国政府未批准草约之因有三：“（一）西藏与内地划界问题；（二）协定草案中词句有不妥之处；（三）当时中国无有力政府负此责 任。”并称尽管当时中国政府未批准，但是“西姆拉会议已有良好之基础”，英国希望在印度独立运动“再度爆发前，西藏问题得一解决”。沈宗濂指出：“西姆拉 协定既未批准，当然不能作为根据。”他向国民政府汇报说：“英人恐政潮再度爆发时，不能兼顾西藏问题，而我国立场则与相反。”由此看，他认为通过谈判废除 英国侵藏权益的时机并未到来。抗战胜利时，沈宗濂认为时机到来，指出《中英新约》虽已签订，“而英人在亚东、江孜驻军及印藏间邮政依然”，建议“在联合国 支持印度独立。同时由国民党中央派员同印度国大党会谈，订立君子协定，澄清印度独立后与西藏的关系，要其承认西藏我领土的一部分”。但是，国民政府并未采 取积极行动，丧失了利用《中英新约》和抗战胜利进行交涉之有利时机。
二、英印私相授受下国民政府的处置：被动而无力
在国民政府丧失交涉的有利时机后，英印开始了私相 授受的步伐。1946年秋，英国最后一任“驻藏代表”黎吉生要求保留“目前所有之殖边机构”。英国政府一面“进迫印边，为恫吓西藏，保持其在边疆之地 位”，一面“鼓励西藏政府与印新政府树立外交关系，希冀英藏一切条约协定继续有效”。噶厦意识到英、印政府在私相授受，派“外交局”局长索康前往“探视印 度独立情形，并与尼赫鲁等会晤，以决定西藏之立场”。
国民政府此时才重视起来，蒋介石决定派遣沈宗濂同尼赫鲁交涉，并指示外交部：“印度政 府此种对藏态度，极堪注意。查沈处长宗濂与尼赫鲁系旧识，除已嘱其乘此次派赴尼泊尔授勋经过印度之便，可往访尼赫鲁，与其洽谈，以视其反应如何，再定交涉 方针外……希对沈处长特加指示为要。”外交部拟定沈宗濂前去的谈话要点：其一为缔结《藏印安全保障条约》，强调“中国绝无以西藏为基地侵略印度之意，因交 通不便及喜马拉雅山阻隔关系，根本上亦乏此种可能，为祛除此种疑虑起见，中国愿与印度政府订立《藏印安全保障条约》”。其二为“中英关于西藏之各项条约， 最近者亦达四十年左右，已不合现在情形，亟应修订”。同时，外交部还提出设法取消英国的“驻藏代表处”，指出：“查中英关于藏事各条约，并未规定英人有派 代表赴拉萨或驻拉萨之权”，“英方此项派遣，显系违背条约”。蒙藏委员会驻藏办事处也指出：“英人于我留置专使行署之后，设立所谓british Mission，顾名思义，似属临时性质。惟迄今十一年余，继续相沿，从未间断，亦未更改名义，用意殆在规避国际责难，暨对我交涉时便于措词。”此外，沈 宗濂提出：由于英国在江孜、亚东二埠驻兵，“威胁甚大”，国民政府须“密令驻英大使，试向英政府要求撤退二处驻军”。这样，国民政府决定从废除旧约和缔结 新约、废除英国驻兵权益、取消英国“驻藏代表处”几方面着手。但是，沈宗濂陪同西藏出席国民大会的代表到内地后，不但未返藏回任驻藏办事处处长之职，反而 于1947年5月辞去此职。国民政府希望通过他与尼赫鲁会晤进行交涉未能如愿，也未进一步采取其他措施。
1947年7月9日印度独立，在机 构设置上采纳了黎吉生的建议，继承驻锡金政治专员制度，以大雅尔担任驻锡金行政长官。8月15日，将英国“驻藏代表处”改为印度“驻藏代表处”，同时将驻 亚东、江孜、噶大克的英国商务代表改为印度商务代办。黎吉生宣称：“这种转变几乎是为人所不察觉的。现存人员全部留任，唯一的改变是换了一面国旗。”在军 事上，噶厦要求印度撤走军队，但印度宣称必须保留驻军，“作为将来与中国谈判时的一个讨价的筹码”。这样，印度保留在江孜的“军事训练团”，从江孜至亚东 “每五十里有一邮电站，均驻有英印军队”，并于1948年春“更公开的派遣了约一千名的军队，驻扎在拉萨西南二十站路程的一带地方”。印度还提出种种要 求，如不仅要把亚东永远作为自由港，“而且要扩大自由贸易范围，要求江孜、日喀则和拉萨也要和亚东自由港一样”。总之，印度“在处理与西藏地方的关系时， 不仅企图永远保持旧有特权，还想撇开中国政府进行活动。在公幵正式的文件中他们仍然把西藏称为国家，甚至提出要随时自由地来藏视察其在亚东、江孜的‘商务 代表处’和驿站，并企图继续享有驻扎卫队的特权”。
自印度独立前后至1948年，英、印强迫中国接受其私相授受的结果，对国民政府宣称： “印度自治领政府成立后，所有以前英印政府与西藏在条约上之权利义务完全由印度继承。”黎吉生于1947年5月向噶厦提出备忘录：其一，1914年在西姆 拉所订“藏英条约”及附订通商条约等，在未订新约以前，印度愿承担义务，照旧遵守现有之条约。其二，江孜、亚东、噶大克商务委员，驻拉萨“代表”照旧留 任。这份备忘录是英国强迫中国接受私相授受的文件，黎吉生称：“英国向印度新政府转移权利与义务的结果，印度新政府除了继承英国与西藏的边界外，还受 1914年英藏西姆拉条约的约束，以同年英藏共同声明所作的修改为准。”“印度政府根据这些协议，也取得了治外法权－在江孜、亚东、噶大克保持商务代办并 得驻有少量军事卫队；有权审讯商埠内英国属民间的案件；有权与西藏当局联合审问英国属民与西藏人或其它国民之间的纠纷，另外还继承了印度边境与江孜之间的 电讯设备及台站。”这样，英国不仅强调非法的“西姆拉草约”，私相授受侵藏权益，还提出“麦克马洪线”问题，在中印间留下领土争端。至于印度方面，12月 黎吉生对噶厦宣称：“印度政府和西藏地方政府之间，在各个方面尚未缔结对双方都有利的新条约之前，相互在原有条约的精神下保持友好关系。同时，为了使印度 政府感到放心，西藏政府要做出履行条约的许诺。假如西藏政府不愿就此做出保证，必将有损于印藏之间进行正常贸易洽谈的前景”。因此“希望西藏政府与印度政 府保持过去与英国政府同样的关系”。黎吉生后来承认：虽然尼赫鲁指责侵藏权益“是英帝国主义不光采（彩）的东西”，印度“有明显的机会可以对西藏政府慷慨 地作出放弃‘不需要的’特权的姿态，但任何这类的事情也没有做，相反，这些特权看来对印度政府和对它的前任一样的有价值，印度政府切盼西藏人同意它继承全 部英国遗产”。
在上述过程中，国民政府打算通过与印度签订条约来解决问题，但希望落空。在1947年2月25日行政院决定以罗家伦担任首任 驻印大使的同时，《中央日报》以“中印将商谈友好条约”为题，称“中印条约之谈判，甚或将早于中英同类条约之谈判”。该报还强调：“中印两国间，没有一丝 一毫的恶感，没有一分一厘的政治军事争执与纠纷。”“中印两国目前都在现代化，在求统一、民主与进步。我们有共同的抱负，我们有共同的感情，我们这占了世 界一半人口的两大民族，应该紧紧把握。”3月9日，梅农就任首任驻华大使，声称他“到任后第一件事，即着手与我方商定中印商约”，并称：“中印两国为紧 邻，互相帮忙之处正多。在共同的利益上，中印商约，应早予签订。”但是，他4月9日对中国记者称：虽然印中双方就商约事“口头上曾广泛谈及，惟正式商谈尚 需时日，盖印度大使馆商务参赞尚未任命，俟大使馆商务参赞到任后，当可正式商讨”。在罗家伦5月5日抵达新德里就任驻印大使前，已经传出梅农即将卸任的消 息。1948年4月10日，梅农回印任外交部副部长。虽然《中央日报》看好“现任印国大党常务委员兼联合省内政部长”的克德威，称他“可能继任”驻华大 使，但结果却是潘尼迦。而潘尼迦上任即于5月21日向尼赫鲁提交《西藏未来及其在印度政策中的作用》，强调维持侵藏权益对于印度的重要性。
不 仅如此，英印两国还加紧了分裂中国的活动。潘尼迦宣称：亚洲甚至全世界的未来和平取决于印英两国关系在1947年的重构情况，中亚、南亚次大陆及印度洋的 安全责任须由印度承担，“新疆与西藏的中立”对印度极其重要。英国特别安排了由印主持召开的泛亚洲会议。黎吉生“以印度行将独立为诱饵，唆使西藏酝酿独立 之要求”，并“以印度政府召开泛亚洲会议为词”，胁迫噶厦“组织代表团赴印参加”。按照黎吉生所称，“在这次对印度的访问中，西藏代表团会晤了甘地和尼赫 鲁，和印度领导人之间的亲密关系，又前进了一步。这对即将来临的、向新的印度政府转移权力，是十分必要的。”显然，“英人在藏之阴谋，在使西藏脱离中国版 图，沦为英之附庸，以遂其侵略中国边疆之目的，业巳昭然若揭”。而企图分裂的摄政达扎忧虑“是否还能得到像英国人时代的外交支持”，英国保证英印两国“将 与西藏在对华交涉中保持旧有的关系”。双方达成一种谅解：“即印度政府作为英国政府的继承者，将继承并遵守英国和西藏所订条约的义务。同时也谅解西藏将通 过英国驻印度的专员与英国保持接触，如果形势需要可以访问西藏。”对这一切，英国后来承认：“1947年，随着在印度权力的更替，英国政府放弃了所有英藏 条约中关于在西藏的特权和责任，印度政府继承这些特权和责任。与此同时，英国政府通知西藏政府，表示将继续友好地关注于西藏人民的繁荣和西藏自治的维 护。”
显然，印度继续推行着“一个内湖、两个同心圆及三个缓冲区”的战略。为了“防范北方潜在敌人”，“维持作为缓冲区的西藏的地位，对印 度来说，无论是从防御外敌人侵的观点来看，还是从印度内部防卫和安宁的利益来看，都是至关重要的”。1947年12月，尼赫鲁对罗家伦宣称印度视西藏为 “自治”地区，只承认中国的“宗主权”。印度某些政党和报纸就此指出：“西藏要成为印度大陆与中国共产主义的‘缓冲国’，以阻止共产主义的南下。缓冲国是 假，要把西藏变成印度帝国的一个类似当时锡金的一个土邦是真。”“尼赫鲁在表面上承认西藏的自治，但他的自治的含义是西藏保持在印度控制下的自治。”这理 所当然遭到反对，黎吉生承认：“中国人从来也没有承认英国政府和后来的印度政府在西藏所建立的地位。”
噶厦希望废除旧约，“以期取消英人在 藏客邮、驻军等权利”。“外交局”局长索康提出：“过去英藏间发生战争，因而就边界、通商等陆续订有条约。如今英国在印度（的权益）已告彻底结束，自不能 以英藏间所订条约行使于印度政府与西藏间，因而印度新政府和西藏间的边界等问题，只怕会要重（订条）约吧。”但黎吉生恐吓道：“印度政府获得了连同（英国 所订有关）印度的条约及其一切权利，只是为了亲善，才来请西藏政府答复遵守条约的问题，如果不予回答……将会使印度政府感到不快和对西藏本身带来危害。而 且如果对印藏之间的这些条约不加遵守，西藏可是没有什么可作为国家的文件的依据，尚望就此考虑。”“如果西藏不遵守英藏条约及印度继承权益的话，印度、西 藏间现有一切交通来往即将断绝。”可见，印度“已不要西藏方面对于是否遵守旧条约作出答复，而直截了当采取大国主义手法，宣布它就是要继承”。噶厦只得 “暂时将此事搁置下来”。
当时代理蒙藏委员会驻藏办事处长的陈锡章认为，噶厦“一贯政策仍希图摆脱中央，直接向印度交涉”。他一面向噶厦 “分析当前西藏局势与利害，非与中央合作，绝无发生效力之可能”，一面建议蒙藏委员会：其一，“在中印双方尚未整个调整其对藏关系之前，似应相机向印度表 示，非经中央政府许可，不得与西藏当局直接作任何之谈判。”其二，关于英国“驻藏代表处”的处理，“似宜相机与印度交换意见”。其三，“关于英国对西藏不 平等条约，应如何设法废止，似宜及时筹划，职当继续劝导藏方将其意见报告中央，以期合作而免参差。”行政院乃于1947年12月12日拟定《处理西藏问题 之方针》，提出“印度独立后，关于西藏，中央应有之对策”。该方针批评英国在退出印度后未按照“常理”放弃侵藏权益，提出既然“印度政府之负责者，曾有不 愿因西藏事务影响中印邦交，及英国在藏设施，印度政府将不坚持之表示”，则可“俟印度局面稳定后”，通过谈判“废除英藏不平等条约”。
1948 年7月，蒙藏委员会等不及“印度局面稳定”，要求同英、印谈判废除在藏特权。外交部向英印双方提出废止《藏印通商章程》。英国驻华大使馆当即拒绝，宣称： “根据1904年协议，英国人有权人藏贸易。不用说，这些权力对于印度联邦来说是非常重要的。”印度则“经过了差不多六个月的拖延”，才回答“只承认 1914年与西藏的协议有效”，声称《藏印通商章程》“已经西姆拉条约第七条予以废除，并由同年英藏双方所签订的新章程所代替了”。由此看来，英国依据的 是1904年之拉萨条约，而印度却提出非法的“西姆拉草约”，比英国有过之无不及。
不仅如此，印度政府还利用噶厦中的分裂分子夏格巴，并以 贸易施压，强迫噶厦承认其继承英国的侵藏权益。这一切，在1949年3月28日蒙藏委员会的一份报告中透露出来：“前西藏商务代表团夏古巴等自美英等国返 抵印度后，数次自加尔各答至新德里与印政府商谈印藏间一般问题。夏古巴等要求印方免征中国及外国货物经印输藏之关税及西藏输美羊毛所得外汇免予结汇与印度 准备银行，而由藏方自行支配。印政府拟以此为交换条件，使西藏承认印度得以继承英国在藏之权宜（益）。数次商谈，意见已渐接近。西藏显然以经济关系而将屈 服于印度政治上之要求。查英国在藏设有邮政电报，江孜、亚东两地建有巨大营房，常川驻扎军队；英货可以免税人口；英人可以自由贸易。因此常能左右西藏之政 治，对我主权损失至巨。印度获得后，英方即将在藏权宜（益）让与印度，但迄未获得藏方之承认。”此时国民党政府的统治已经面临崩溃，已无暇顾及。
三、结语：国民政府“以无事为大事，以无功为大功”
上述表明，国民政府虽然就英印私相授受进行交 涉，但收效甚微。根本原因在于蒋介石忙于内战，其身边侍从人员张令澳指出：“抗战胜利后，国内形势的发展颇出乎国民党的意料，蒋介石一面依靠美国调停国共 内战，一面却又在作重打内战的准备。况且当时东北、新疆、内蒙问题也日趋突出，这样，蒋如何还有心思去顾及西藏呢？”
此外还有一些国民政府 自身的原因：其一，对印度独立与英印侵藏权益的关系认识不足。国民政府在1944年11月一份文件中认为，印度“立国条件无一具体，敢料印度在五年以内决 无真正独立可能，英国纵予印人独立，不过换汤不换药，一好听名词，充其量介于自治领与殖民地之间而已。故将来印度对外政策，仍以英国为转移，印度之独立与 否，与西藏问题并无深切关系”。其二，惧怕与英、印交涉。在同一份文件中，国民政府认为：“检讨过去中英藏案纠葛，不交涉则已，一遇交涉，英人之要求更进 一步，不订约则已，英人潜夺而得之权利多一层保障，良以英人图我疆土，准备充分，复善于运用其制造环境与既成事实之惯技，而我方对于西藏并无整个计划与策 略，每遇事件，仅能头痛医头、脚痛医脚，无从取胜。故以后对于藏务，应与英国避免交涉。”其三，有关机关难以协调一致。印度独立时，曾任蒙藏委员会驻藏办 事处秘书的柳陞祺建议：由于“印度政府一向标榜反对英帝国主义侵略，中印两国过去同受其害，现在正好向印度提出修改，以重主权”。驻藏办事处予以采纳，但 是外交部“说这事当由他们考虑，统筹办理，毋庸我们过问，语言之间，大有越俎代庖，多管了闲事的意思。”
对外交涉需协调一致，而噶厦企图维 持既得利益而“不愿中央过问其对内、对外事务”。国民政府在1945年11月的一份文件中认为：“如中央事先不疏通西藏，使其采取一致态度，则中央同西藏 事务提出对外交涉时，西藏必予阻挠，使交涉无由贯彻，反有损中央威信。”英、印则以“西姆拉草约”为藉口，“谓西藏已签字于该约，承认英印在西藏所享之权 利，故西藏当局，如对修订条约无所准备，则中央贸（冒）然向英方及印度提出修约交涉，则英、印方面可藉口西藏不同意而推诿”。因此，外交部认为“欲谋通盘 调整中印间关于西藏之关系，必须先行彻底调整中央与西藏间之关系”，只有在“中央与西藏当局商取一致之立场与步骤”后，才能“再向印方提出交涉”。而在噶 厦方面，正如陈锡章1947年10月30日指出：“藏政府大多数人员主张乘机废除对英不平等条约，在新约未成立以前，拒绝印人入境。惟极少数亲英分子勾结 摄政亲信从中作梗，而前者不敢力争，尤不敢建议请求中央出面，以致迄今不能决定方针。”英印本着“一个内湖、两个同心圆及三个缓冲区”的战略，“视西藏为 印度东北国防之缓冲地带，殊无愿放弃其权利之意向”。因此，曾经大力支持并帮助印度独立的蒋介石大失所望，李铁铮明确指出：“中国人一向为与印度有历史和 文化上的关系而感到骄傲，对他们能够脱离英国统治表示极大兴趣。他们相信印度一旦能脱离英国的影响，西藏会高兴地回到中国大家庭中来，想当然的认为印度不 会继承英国人在西藏的老政策－印度人在这个政策下肯定有辛酸的经验。但经过一段时间，他们失望了，因为新的印度政府或许出于战略上的考虑，不但在西藏，而 且在不丹、尼泊尔和锡金都没有表示与其前任的政策有所不同。”
在这些情况下，国民政府对“西藏问题只能维持现状，不宜多事更张”，“以无事 为大事，以无功为大功”，无力解决英、印私相授受侵藏权益的问题，只能留给新中国政府来解决。1954年4月29日，中印两国签订《关于中国西藏地方和印 度之间的通商和交通协定》，印度“同意撤走其在西藏的武装卫队，同意由中国折价收回其在西藏经营的邮电企业、设备以及12个驿站，并同意中国收回其在亚东 商代处以外的租地等，从而取消了印度在西藏沿袭的各种特权”。