陈扬勇
1949年，当中国共产党将执政全国、擘画建立新中国的蓝图时，如何从制度上体现和保证人民当家作主，是毛泽东等人民共和国缔造者们考量和设计新中国政治制度的基本原则。
本着这样的基本原则，新中国确立了人民民主专政、人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等具有中国特色的政治制度。这些政治制度，集中体现在1949年9月中国人民政治协商会议通过的、被称为“建国纲领”、具有临时宪法地位的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称“共同纲领”）之中。
回顾当年为什么作出这样的选择，对于我们今天更好地坚定中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信，很有启示。
新中国国体：马克思主义中国化的一大创造
国体，是指国家体制，具体来说就是各阶级阶层在国家中的地位。
人民民主专政，在今天有些人的眼中，也许只是一个普通的政治名词。但1949年共同纲领确立人民民主专政为新中国国体，却是中国共产党把马克思主义的无产阶级专政学说与中国国情相结合，经过长期探索思考，实现马克思主义中国化的一大创造。
在马列主义基本理论和苏联无产阶级专政实践经验的指导下，中国共产党早期曾提出建立“工农民主专政”。1931年在江西瑞金成立的中华苏维埃共和国，实际上就是“工农民主专政”的国家。
“工农民主专政”实现了中国共产党对建立中国民主政权的探索由理论向实践的转换，开创了中国历史上民主建政的先河。占中国人口绝大多数的、被压迫剥削的劳动大众成为苏维埃共和国国家的主人，他们有选举权和被选举权，有权选出代表来讨论和决定国家和地方的重要事务。这在中国历史上是破天荒的，以前从来没有过。
抗日战争期间，根据形势的变化和建立抗日民族统一战线的要求，中国共产党放弃了“工农民主专政”的提法，提出建立无产阶级领导下的“几个革命阶级联合专政的共和国”，在自己领导的各抗日根据地自上而下地建立起了“三三制”抗日民主政权。1945年，毛泽东写下了《论联合政府》，在“各革命阶级联合专政”的基础上进一步提出了建立“联合政府”的主张。这是中国共产党探索和思考新中国民主建政的一个大发展，主要表现是民主的阶级基础和群众基础越来越广泛、越来越深厚了。
新中国建立前夕，在1948年9月的中央政治局会议上，毛泽东明确提出我们要建立的是“人民民主专政的国家”，并对人民民主专政作了明确而完整的阐述：“我们政权的阶级性是这样：无产阶级领导的，以工农联盟为基础，但不是仅仅工农，还有资产阶级民主分子参加的人民民主专政。”“我们是人民民主专政，各级政府都要加上‘人民’二字，各种政权机关都要加上‘人民’二字，如法院叫人民法院，军队叫人民解放军，以示和蒋介石政权不同。”几个月之后，毛泽东写出《论人民民主专政》一文，对“人民民主专政”中的“人民”作出进一步明确的界定，并阐述了民主与专政的关系。
《论人民民主专政》的发表，标志着以毛泽东为代表的中国共产党人长期探索的国家政权学说已臻成熟和完善，为共同纲领确立新中国国体提供了坚实的理论基础和政策基础。
共同纲领总纲第一条明确规定：“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政”。这就明确宣示了中华人民共和国的国体是人民民主专政，各阶级在国家政权中的地位也一清二楚。
人民民主专政的国体，是中国共产党把马克思主义关于无产阶级专政的学说与中国的具体国情相结合独创出来的一条民主新路。它既不同于西方资产阶级国家少数人对多数人专政的民主制度，也不同于当时苏联实行的把资产阶级作为专政对象的无产阶级专政。
共同纲领起草者周恩来曾有一段话解释为什么要实行人民民主专政制度。他说：“只有这个制度，才能做到国家权力属于人民，使各民主阶级在国家政权中皆占有应有的地位，取得一切自由及权利，实现人民民主，使各反动阶级及一切反动分子的统治地位被彻底推翻，他们的自由及权利被剥夺或限制，实现对他们的专政。只有这个制度，才能做到中国境内各民族的平等联合，使各民族在国家政权中皆享有平等地位。”
新中国政体：亲身实践和体认中作出的一个重大选择
政体是一个国家的政权构成形式。在人民民主专政的国体下，采用什么样的政权构成形式来体现人民民主并充分保障人民行使当家作主的权利呢？
对新中国为什么选择人民代表大会制度为政体，刘少奇曾说过一句话：人民代表大会制度，是研究了资产阶级议会制度和苏维埃的经验而提出来的。
的确，把人民代表大会制度确立为新中国的政体，是中国共产党根据马列主义关于政权建设的一般理论，从中外历史经验的比较中，从中国人民自己的亲身实践和体认中作出的一个重大选择。
对源于西方资本主义国家的议会制，中共领导人在近代中国有过亲身感受。辛亥革命后，中国曾一度效法欧美资产阶级国家实行所谓的议会制、“三权分立”。结果，都是政客愚弄百姓的骗人把戏。加入过同盟会的董必武对旧中国搞的所谓议会制有过一段入木三分的形象揭露：“旧民主主义的议会制度是资产阶级中当权的一部分人容许另一部分的少数人，所谓反对派，在会议讲台上去说空话，而当权者则紧握着行政权柄，干有利于本身统治的事情。这是剥削阶级在广大人民面前玩弄手腕、分取赃私，干出来的一种骗人的民主制度。”如此这般的骗人把戏，使得欧美资产阶级国家的议会制、“三权分立”在近代中国的实际生活中名声大臭，连许多原先热衷于这种制度的知识分子也纷纷大失所望：“政治的贪污，选举的把持，真是史不绝书”。而以保证广大人民群众当家作主为出发点的苏联苏维埃代表大会制度却给国人一种全新的感觉。
正是在中外历史经验的比较中，中国共产党人认为，新中国的政治体制不能搞西方式的议会制和三权鼎立，而应采用民主集中制的人民代表大会制度。
在1948年9月召开的中央政治局会议上，对于即将建立的新中国采用什么样的政体，曾有过一番议论。毛泽东说：我们政权的制度是采取议会制呢，还是采取民主集中制？过去我们叫苏维埃代表大会制度。现在我们就用“人民代表会议”这一名词。我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制，不必搞资产阶级的议会制和三权鼎立等。议会制，袁世凯、曹锟都搞过，已经臭了。
选择人民代表大会制度作为新中国政体，从起草共同纲领一开始就是十分明确的，并具有中国特色。周恩来在对参加新政协的代表解释共同纲领草案的特点时说：“新民主主义的政权制度是民主集中制的人民代表大会的制度，它完全不同于旧民主的议会制度，而是属于以社会主义苏联为代表的代表大会制度的范畴之内的。但是也不完全同于苏联制度，苏联已经消灭了阶级，而我们则是各革命阶级的联盟。我们的这个特点，就表现在中国人民政协会议的形式上。政府各部门和现在各地的人民代表会议以及将来的人民代表大会都将同样表现这个特点。”
1949年9月，著名社会学家费孝通教授在参加完北平各界代表会议后慨然写下这样一段文字：“我踏进会场，就看见很多人，穿制服的，穿工装的，穿短衫的，穿旗袍的，穿西服的，穿长袍的，还有一位戴瓜帽的……这许多一望而知不同的人物，而他们会在一个会场里一起讨论问题，在我说是生平第一次。这是什么意思呢？我望着会场前挂着大大的‘代表’两字，不免点起头来。代表性呀！北平住着的就是这许多形形色色的人物……试问英美哪一个议会能从普选中达到这样高度的代表性呢？”
新中国政党制度：正如周恩来所说，“这是由历史发展而来的”
新中国成立时，在政党制度上不是采用一党制、两党制或多党制，而是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。确立这一制度，是人民民主实践的产物，是中国共产党在领导中国革命的过程中形成和创立的。正如周恩来所说：“这是由历史发展而来的。”
20世纪初，中国民主革命的先行者孙中山发动和领导辛亥革命，推翻在中国延续几千年的君主专制制度，建立中华民国时，曾仿效西方国家实行多党制。但多党制并没有给中国带来民主，而更像一场政治闹剧：普选徒具形式；多党制成了拉帮结派，党同伐异；议会里只有一批政客在吵吵嚷嚷。以致李大钊感叹“近二三年来，人民厌弃政党已达极点”。孙中山自己也不得不承认：中国几千年来社会上的民情风土习惯，和欧美的大不相同，“所以管理社会的政治自然也是和欧美的不同，不能完全仿效欧美。”
民初多党制的夭折说明，即使在西方国家取得过一些成效的政治制度，如果不顾中国国情，硬搬到中国社会这块土壤上实行起来，就会全然变样，落得种瓜得豆、连创业者都始料之所不及的结果。
孙中山逝世后，蒋介石集团背叛孙中山亲手缔造的国共合作，在南京建立了一党制的政权，实行专制独裁统治。结果经济上崩溃、政治上孤立、军事上失败，最终导致国民党一党独裁统治在大陆的崩溃。
中国近代民主实践的历史表明，在中国这块土地上，搞多党制不行，搞一党专政的独裁统治也不行。历史呼唤适应中国国情的新的政党制度。这一历史责任落到了中国共产党的肩上。
中国共产党在寻找适合中国国情的政党制度方面也经过一番探索。在土地革命时期，曾实行过“左”的政策，搞关门主义，到抗日战争时期才逐渐走向成熟。1940年，毛泽东提出：“既不赞成别的党派的一党专政，也不主张共产党的一党专政，而主张各党、各派、各界、各军的联合专政，这即是统一战线政权。”中国共产党在抗日根据地倡导建立的“三三制”民主政权，实际上就是一种由“共产党主导”和“多党派参与”的政权形式，成为后来中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的雏形，在探索符合中国国情的政党制度方面具有开创性意义，在实践中也取得了很好的政治效果。毛泽东把“三三制”民主政权看作是“团结各个阶级共同抗日的最好的政治形式。战后更需要贯彻这种精神，团结各个阶级的人民，共同建设民主共和的新中国。”
中国共产党关于中国政党制度的理论主张和实践探索，为共同纲领确立适合中国国情的政党制度无疑是奠定了重要的思想基础和实践基础。
在起草共同纲领的过程中，一些民主党派人士明确提出了这样的要求：“确认各民主党派应实行长期合作”，并使民主党派在各级人民代表大会及各级民主联合政府中“有职有权”。
周恩来起草共同纲领初稿《新民主主义的共同纲领》时，基本采纳了民主人士提出的建议，并补充了“政治协商”的新思想。
后来，在对共同纲领初稿的讨论中，对于实行多党合作和政治协商的政党制度，有的民主党派人士提出了一些疑虑。一是担心在普选的人民代表大会召开之后，是否就不再需要人民政协这样的组织了；二是担心将来进入社会主义社会了，民主党派是否还能存在。
对于上述疑虑，周恩来明确指出：“各民主党派，将在共同纲领的同一方向同中共合作。因此，说其他党派很快就要消灭，是不恰当的。”中国人民政治协商会议“既然是这样一个组织，就不应该开一次会议就结束，而应该长期存在”，“是个长期性的组织”。
确立中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是中国共产党运用马克思主义政党学说，深刻总结国内外的历史教训，在探索建立中国特色的政党制度方面作出的一大创造性贡献。这个制度，既不同于苏联等社会主义国家的一党制，更不同于西方资本主义国家的多党制。新中国成立65年来的实践证明，这一制度有它自己的显著特征和独到优势，是适合中国国情、具有中国特色的社会主义新型政党制度。
民族区域自治制度：史无前例的伟大创举
共同纲领规定：各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治。
65年过去了，今天回顾那段历史，在世界上第一个社会主义国家苏联已经实行共和国联邦制的经验下，中国共产党没有照搬“老大哥”的经验，而是根据马克思主义关于民族平等和团结的理论，创造性地开创和确立了民族区域自治制度，把新中国确定为一个统一的多民族人民共和国，而不是多个民族的共和国联邦，这不能不说是神来之笔。周恩来称之为“是史无前例的伟大创举”。
这一创举来之不易。
中国共产党从成立之初起，就把解决民族问题、实现民族平等和团结作为中国新民主主义革命的一项重要内容。但是，由于受列宁民族自决理论、苏联联邦制实践及共产国际的影响，幼年时期的中国共产党对如何运用马克思主义的民族理论来解决中国民族问题还处于摸索阶段，在很长一段时期内都是主张民族自决和建立联邦制国家。从民主革命时期的《中国共产党第二次全国代表大会宣言》、《中华苏维埃共和国宪法大纲》，到抗日战争时期的《论联合政府》，再到解放战争时期的《中国人民解放军宣言》，都是主张尊重民族自决权，“建立中华联邦共和国”。直到1949年8月周恩来草拟共同纲领初稿时，还是“根据自愿与民主的原则，组成中华各民族联邦”的设想。毛泽东初次修改周恩来送阅的《新民主主义的共同纲领》时，对此也未作改动。
这说明，直到1949年8月，在新中国的国家制度构成上，中共领导人还是建立国内各民族自由联合的中华联邦共和国的想法。
然而，在历史的最后关头，新中国的开国元勋们改变了想法，放弃了民族自决和建立中华联邦共和国的考虑，选择了自治地方制的民族区域自治和建立一个统一的多民族的人民共和国。
这是一个重大的历史性的改变。这个改变发生在共同纲领的修改阶段。
在1949年9月5日一份铅印的共同纲领过程稿中，“民族自决”、“组成中华各民族联邦”的提法没有了，周恩来对其中的“民族政策”一章作了一些修改，其中最重要的是在“各少数民族聚居的地区”之后，加写了“应实行民族的区域自治”。
为什么放弃联邦制而采取民族区域自治制度？9月7日，周恩来在向政协代表作《关于人民政协的几个问题》的报告中有过解释。他说：今天帝国主义者又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆，在这种情况下，我们希望各民族不要听帝国主义者的挑拨。为了这一点，我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。今天到会的许多人是民族代表，我们特地要向你们解释，同时也希望大家能同意这一意见。我们虽然不是联邦，但却主张民族区域自治，行使民族自治的权力。
放弃联邦制，除了防止帝国主义分裂中国的考虑外，还有一个重要的考量就是中国和苏联的民族国情不同。在全面比较了中苏两国的不同民族国情后，周恩来得出结论说：“历史的发展使我们的民族大家庭需要采取与苏联不同的另一种形式。每个国家都有它自己的历史发展情况，不能照抄别人的。采取民族区域自治的办法对于我们是完全适宜的。”
1983年10月，李维汉在给中共中央书记处和邓小平《关于建立满族自治地方问题》的信中曾回忆过当年作出这一历史性决策的情况。在起草共同纲领的时候，毛泽东提出：要考虑到底是搞联邦，还是搞统一共和国，少数民族区域自治。毛泽东就这个问题征求李维汉的意见，李向毛泽东提出了不要搞联邦的意见。
实行民族区域自治制度，把新中国确定为一个统一的多民族人民共和国，代表了中华民族的根本利益，得到了参加政协第一届全体会议的各民族代表的一致同意，最终载入了共同纲领。这是中国共产党运用马克思主义民族理论解决中国民族问题的重大创造。它从国家法律意义上确立了民族区域自治作为新中国的一项基本政治制度，使中国共产党致力的实现国内各民族平等团结、维护国家统一有了根本制度上的保证。当今世界历史的发展进程证明，中华民族庆幸有这样一个创举。
回顾历史，我们更加深刻地认识到：新中国确立的中国特色社会主义政治制度，不是由某个人或某个政党的主观意志决定的，而是深深植根于中国社会历史文化，植根于中国近代以后中国人民革命的伟大斗争，是近代以来中国民主道路的历史选择，是中国人民近百年来为求民主而奋斗的宝贵经验总结。
（作者为中央文献研究室室务委员兼第一编研部主任）
阅读延伸
外国学者评价中国政治制度
能够迅速做出众多复杂的决定
美国学者福山承认，中国的政治体制最重要的优点就是能够迅速做出众多复杂的决定，而且决策的结果还不错，至少在经济政策方面如此。
文化底蕴提供了政治滋养和智慧
肯尼亚智库跨地区经济网络主管詹姆斯•什克瓦提认为，中国的政治模式很好地让中国获得了现在的全球大国地位，这也得益于中国古老文明深厚的文化底蕴为中国人提供了政治滋养和智慧。非洲国家应该仔细研究中国的制度体系，从中汲取经验。中国已经为世界提供了另一个选择。
世界上最大的立法机构代表体现了民意
印度尼赫鲁大学中文系教授狄伯杰认为，中国的人民代表大会制度自确立以来运行良好，近3000人的全国人民代表大会是世界上最大的立法机构，来自不同阶层的代表很好地体现了民意。全国人民代表大会为人民行使权力提供了有效平台。
稳定需要合适的政治体制来保证
澳大利亚霍巴特大学教授伊万•盖特尔认为，中国的人民代表大会制度与西方的两院议会制度不同，具有明显的中国特色。中国是一个地域广阔、人口众多的多民族国家，稳定十分重要。中国的建设、改革和发展需要一个稳定的社会环境。这种稳定需要合适的政治体制来保证。中国的人民代表大会制度正是符合中国国情的政治制度。
良好的制度以适配性和有效性为原则
瑞典斯德哥尔摩大学传媒学教授安德斯•鲍威尔认为，与在发展问题上已经被证明是成功的“中国模式”一样，人民代表大会制度是最符合中国实际的民主制度，也是对中国发展最为有利的政治制度。中国的人民代表大会制度非常成功。一个良好的制度必须以适配性和有效性为原则。实践证明，人大和政协制度适合中国的国情、有利于中国的发展。随着中国的继续发展和进步，中国的人民代表大会制度也会得到进一步完善。
有助于而不是威胁政治的稳定
加拿大学者威尔•金里卡认为，在对中国的民族区域自治制度进行种种非议时，也要关注“对全世界族裔冲突的调查一再地说明”——“承认少数民族的自治有助于而不是威胁政治的稳定”。
（《环球视野globalview.cn》第674期，摘自2014年9月29日《北京日报》）