2014-02-03 08:52:08
当前的大国在新形势下需要更多地倚重小国外交。2010年，俄罗斯学者尼古拉·兹洛宾在一篇文章中就认为，当今世界已成为小国的天下，拥有强大军事及经济实力的大国，已失去了对国际局势的操控权，正日益受到小国以及地区冲突的掣肘。基于这一判断，他认为大国需要通过非直接冲突的形式，将其他大国从各个地区排挤出去，因为大国的影响力越来越取决于与中小国家寻找共同语言的能力而非其军事实力。
2013年3月24日，国家主席习近平对坦桑尼亚进行国事访问。图/新华网 摄影/新华社记者王晔
在开展小国外交的问题上，美国有典型的表现。以2012年为例，美国为实施“重返亚太”的再平衡战略，把很大的功夫用在了外交上。从5 月到7月，国务院和国防部高官出访了阿富汗、蒙古、越南、柬埔寨、老挝、韩国、菲律宾、泰国等国，并且积极参与了各种多边会议，诸如东盟外长会议、东盟地区论坛和香格里拉安全对话等。国务卿希拉里甚至还专门出席了以小岛国为主要成员的太平洋岛国论坛。11月，奥巴马第二任期的首次出访，也选择了泰国、缅甸和柬埔寨。在开展这些双边和多边外交的过程中，美国除了加强与过去很少来往国家的关系外，还大力推进了与传统盟国的关系，并且在多边场合大力阐释了美国对亚太的政策主张。
就外交互动而言，大国以小国为对象并不是新鲜事，但大国更多地倚重小国外交则体现了大国实施外交的新特点。这种外交虽然与政府的偏好有关，但从根本上来讲，则是在国际环境发生重要变化时的一种选择。在这里，有两个方面是值得关注的，一是当今世界不再是一个极化世界，大国的地位不同以往；二是全球问题凸显和全球治理进程的推进改变了国家间关系的性质。
大国地位不同以往
从国际权力结构即世界格局来看，有两个变化是重要的，一是美国力量下降，二是新兴大国影响上升。在冷战结束之初，美国作为唯一超级大国，曾经历了十几年的“单极时刻”。20世纪90年代，美国的力量呈上升趋势，到上世纪之末，小布什上台后甚至有帝国感觉。但“9·11”事件发生后，情况就发生了逆转。随着阿富汗战争和伊拉克战争的进行，美国陷入泥潭。2008年后美国又陷入金融危机。总的看，21世纪头10年美国的力量呈现下降趋势。奥巴马政府上台后，不得不在对外政策上收缩力量，把关注点转向解决国内问题。
与美国的力量下降相对照， 以中国为代表的新兴大国在这一时期影响力显著上升。除了日趋活跃的金砖诸国之外，还有一批地区性大国在国际舞台上正在发挥更积极的作用。G20取代G7成为世界经济的主要论坛就体现了这一点。
以这样的力量对比变化为着眼点，可以看到，在当代的国际秩序中，尽管美国等西方国家在一些国际事务中仍能起主导作用，但没有哪个国家能够主导一切。在国际舞台发挥重要作用的行为体显著增多，表明国际政治出现了权力扩散化趋势。欧亚集团主席伊恩·布莱默把这种局面称为 “零国集团”（G0），认为自二战结束以来，首次没有任何国家或国家集团的政治和经济杠杆能够推动国际议程。虽然美国继续是唯一真正的全球力量，但它越来越缺乏资源和国内政治资本扮演全球公共产品的主要提供者。也没有国家已准备好替代美国的领导地位。
由于大国的操控力下降，因此国际权力结构已很难再用“极”的概念加以解释。无论讲“单极”、“两极”还是“多极”都有许多解释不通的方面。观察实际的国际互动，可以看到，国家常常围绕不同问题组成不同的集团，相互交叠。这有点类似于历史上的均势。正是这样的结构，提升了小国的地位与影响。大国在这样的结构中要实现自己的利益目标，除了与其他大国打交道之外，还必须注重小国外交，必须通过与小国的互动强化其地缘政治影响，并在国际合作中通过与众多小国协调关系保持自己的竞争地位。
多边外交体制中小国作用突显
其实，大国需要开展小国外交，除了受权力结构变动的影响之外，还受到国际互动议题和国际制度体系的影响。冷战结束之后，由于世界大战的危险消除，各种全球问题日益成为了各国关注的焦点。面对凸显的环境、贸易、金融、核扩散、反恐、能源和地区安全等热点问题，世界各国所要谋求的自身利益都成了与他者相关联的利益，因而形成了日益密切的相互依赖关系，并且不得不开展广泛的国际合作。世界各国都清楚，这些问题不是一个国家能解决的问题。要治理这样的问题，参与多边外交和国际机制是唯一的理性选择。
在全球治理过程中，大国是不可能单独发挥主导作用的，也不可能单独承担提供更多公共产品的责任。大国基于自己的资源与分量，肯定有更重要的地位，但制度体制决定大国也必须按照规范行事，不可能扮演为所欲为的霸权角色。在与众多国家的互动中，大国要实现自己的制度性目标，就必须争取小国的支持，因为只有得到所有国家的同意，大国的政策意图才能合法化。显然，全球治理并不是一种主要取决于权力因素的结构。这种结构是一种多边主义的体制。在这种外交体制中，小国往往有重要作用。
在当今的国际关系中，联合国、G20、G8、G77以及各种热点问题的多边谈判机制，都在发挥活跃的作用。这表明国际组织、国际机制已成为各国互动的最普遍的平台，也成为了影响国家外交的最重要的因素。这是国际格局的一种前所未有的变化。从未来的趋势看，人们不可能期待出现新的大国领导者，而只能进行多边外交，以期形成更有力的国际机制。虽然目前这些机构的运作收效不理想，甚至令人沮丧，但世界各国别无选择，只能沿着这条道路艰难前行。大国在这个过程中要实现自己的利益，不能排除权力手段，包括军事手段，但主要手段只能是外交。大国需要开展大国外交，但更需要开展小国外交。
调动小国支持自己
大国开展小国外交，从根本上来说是为了调动小国力量支持自己，增强自己的影响。大国不可能再指望建立自己主导的全球性结构，而只能争取建构有利于自己的地区性结构。这种地区结构不可能是以霸权国为主导的权力结构，而只能是以制度体现的一种国际秩序。在这种地区结构中，多数成员可能都是中小国家。
在当今的国际关系中，大国开展的小国外交，大致有三种性质。一种具有权力意义，主要体现为结盟关系，特别是军事同盟关系。大国开展这样的外交，目的是利用小国的力量达到自己的政治军事目的。美国在亚太地区与自己盟国的互动就具有这种性质。这种外交以双边外交为主。第二种具有制度意义，主要指在国际多边场合与小国进行互动，谋求共同行动，通过获取小国支持的方式谋求主导权。这是在制度框架内的一种外交活动。第三种具有关系建构的意义，主要指在谋求共识的基础上建立良好关系，包括建立伙伴关系等。基于这种关系，大国可以与小国开展广泛领域的合作。
由于国际结构是一种相对稳定的外交大环境，因此在目前形势下大国开展小国外交并非权宜之计，而是需要把它纳入战略范畴加以筹划。对中国来说，周边环境的主要构成包括大国，但也包括很多小国，要谋求良好的周边环境，就需要积极主动地开展小国外交。今年以来，中国对同周边外交的重视明显升级，已开始做整体的战略部署与思考。国家领导人先后出访非洲、中亚、东南亚等地区的中小国家，并出席多个区域组织会议，就体现了这样的外交趋势。这些外交在新形势下是有益于中国战略目标实现和整个地区的和平与发展的。